От редакции. Экологи Адыгеи выиграли судебное дело против кабинета министров Республики Адыгея (РА), который своим постановлением № 343 от 8 декабря 2003 года отменял заповедный режим на территории плато Лагонаки и Фишт-Оштенского горного массива. Эти участки входят в состав Кавказского биосферного заповедника и являются составной частью объекта Всемирного природного наследия «Западный Кавказ».

Валерий Бриних
Экологическая экспертиза решений властей: по ком звонит колокол?

22 сентября кассационная инстанция Верховного cуда РФ отменила решение Верховного cуда Республики Адыгея об отказе в удовлетворении заявлений Майкопской общественной организации ВООП и прокурора Адыгеи о признании недействующим постановления Кабинета министров Адыгеи № 343 от 08.12.2003 г., фактически изымающего из состава земель Кавказского государственного природного биосферного заповедника почти 18 тысяч гектаров земель, или около 6 % его территории.

Верховный cуд России, признав недействующим гибельный для заповедника первый пункт этого постановления, уже во второй раз за 2004 год пресек попытку чиновников отрезать часть особо охраняемой природной территории (ООПТ) федерального значения для ее хозяйственного использования.

Показательно, что в обоих случаях целостность заповедных земель отстаивала экологическая общественность, а администрации ООПТ практически устранились от официального участия в судебных тяжбах. Во многом это объясняется позицией тогдашнего Министра природных ресурсов В.Артюхова, по-видимому, готового продавать все, что находилось в его власти. Понятно, что руководители как Сочинского национального парка, так и Кавказского заповедника предпочли сохранить свои кресла, чем проявить гражданское мужество и выполнить свой долг, защищая вверенное им государством, а не «артюховыми», природное наследие. Вполне понятная человеческая слабость, учитывая показательную порку директорского контингента российских ООПТ в последние годы!

Определенную надежду вселяет активная позиция прокурорского надзора, выступившего в суде с самостоятельным заявлением. Причем следует отметить, что прокуратура Адыгеи в этом отношении ведет достаточно последовательную политику, неоднократно поднимая в последние годы злободневные экологические проблемы региона.

Достаточно сказать, что сейчас еще продолжается арбитражный процесс по иску прокурора Адыгеи о бездействии в природоохранной сфере республиканского Кабинета министров и территориального органа МПР России в Адыгеи и о нарушении этими властными структурами российского природоохранного законодательства.

В Адыгее действительно созрела «революционная ситуация», и последней каплей стало то самое постановление № 343. Справедливости ради, стоит отметить всё растущее желание региональных властей получить часть федеральной собственности.

Где-то, как в Башкирии или в Коми, (уже или еще) это получается. Там на землях природного наследия, даже всемирного значения, строят водохранилища и добывают золото. А в Республике Калмыкия местные власти приняли решение вернуть в свое подчинение территорию охранной зоны государственного биосферного заповедника «Черные земли», чтобы было где охотиться местным князькам на привыкшую к заповедной тишине дичь. Да такое сильное желание, видно, было, что заодно отменили и границы самого заповедника! Нарушение федерального законодательства настолько грубое и явное, поэтому есть уверенность, что у калмыцких властей этот номер вряд ли пройдет.

Кстати, в Адыгее охранная зона Кавказского заповедника, являющаяся частью объекта всемирного природного наследия «Западный Кавказ», была отменена пару лет назад решением все того же Кабинета министров, так сказать, в ходе совершенствования нормативно-правовой базы субъекта федерации. Этот эпизод антиэкологической деятельности адыгейских властей при попустительстве федеральных чиновников, поставленных защищать интересы Российской Федерации в сфере природопользования, стал одним из пунктов претензий прокуратуры Адыгеи в арбитражном процессе.

Не удивительно, что никакой государственной экологической экспертизой при принятии этих решений местными властями проведено не было! Специалисты-экологи Адыгеи, например, вообще забыли, когда последний раз проводили экологическую экспертизу правовых актов. Оно и понятно, ведь нынешний президент Адыгеи Хазрет Совмен публично заявил, что экологического движения в республике быть не должно. Мол, он сам в экологии разбирается не хуже ученых.

А решения по природопользованию, принятые в Адыгее в последнее время, вызывают большие нарекания у специалистов. Хорошо еще, что Верховный суд России учитывает требования федерального законодательства и отменяет правовые акты, предварительную государственную экологическую экспертизу не прошедшие. Однако плохо то, что протестует против только общественность, а государственные контролирующие органы молчат. Молчат, потому что государственные чиновники келейно согласовывают проекты законов, постановлений и распоряжений, извлекая выгоду из своего положения.

Тем не менее, бороться с бюрократическим произволом можно и нужно! Ведь если не мы, то кто же? Получается, что диалог власти с гражданским обществом ведется, в основном, в судах. А это не совсем нормально, так как суды, по сути, являются вторым эшелоном обороны граждан, защищающих свои права и свободы. Первый эшелон – государственные надзорные органы, в основном, уже давно воткнули штыки в землю.

Основное право человека – право на жизнь, и жизнь эта должна быть, в первую очередь, здоровой и благополучной. Обеспечивается это качество жизни благоприятной окружающей средой, что и определено в статье 42 Конституции Российской Федерации. В преамбуле к федеральному закону «Об экологической экспертизе» прямо говорится о реализации посредством соблюдения данного закона конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

Самое интересное, что чиновники требование об обязательности государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) не просто нарушают, а попросту игнорируют. Хотя законодатели максимально упростили для них возможность избежать отмены правового акта из-за неблагоприятного заключения ГЭЭ. Ведь по закону обязательность проведения ГЭЭ не влечет за собой обязательности учета ее результатов при подготовке и принятии правового акта.

По сути, это является иллюстрацией правового нигилизма российской бюрократии, ее правового бескультурья. При этом те, кто принимает подобные решения, забывают, что вопросы экологии, как никакие другие, касаются всех граждан, включая и их самих. Известна поговорка, что здоровье за деньги не купишь. Наше чиновничество давно уже превратилось в змею, кусающую саму себя за хвост. И общественники-экологи, защищая конституционное право на благоприятную окружающую среду, защищают также и того конкретного гражданина-бюрократа, против которого они в данный момент борются.

Законом предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы в обязательном порядке являются на федеральном уровне все правовые акты, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, а на уровне субъекта федерации – лишь акты нормативного характера. Видимо, законодатель посчитал ненормативные правовые акты субъекта РФ недостаточно значимыми для осуществления за ними обязательного экологического надзора.

Подобная нелепость компенсируется другой нелепостью, связанной уже с законотворчеством региональных властей. Так, в Адыгее все решения президента, местного парламента и исполнительной власти признаны актами нормативного характера на основании Закона Адыгеи «О нормативных и иных правовых актах Республики Адыгея».

Причем «иным правовым актам», то есть ненормативным, посвящена всего одна статья, формулирующая определение ненормативности акта, а также несколько строчек в отдельных статьях данного закона. Отсутствие на федеральном уровне законодательной базы для четкого определения характера и порядка принятия правовых актов различных ветвей и уровней власти позволяет один и тот же документ рассматривать с противоположных позиций в зависимости от сложившейся ситуации и требуемого тем же властям конечного результата.

Например, в случае с оспариванием мною постановления Кабинета министров № 343 Верховный суд Адыгеи отказал мне в иске на основании признания данного постановления актом ненормативного характера, не усмотрев нарушения каких-либо моих личных прав, а буквально через три месяца уже Конституционный суд РА признал это же постановление нормативным документом, что послужило основанием для прекращения арбитражного производства по обжалованию постановления № 343.

В конечном итоге справедливость и законность все же восторжествовали, но манипуляции с различной трактовкой правовой природы одного и того же решения властей позволили растянуть судебные процессы более чем на полгода, вообще не доводя их до рассмотрения дела по существу!

—> Спорные ситуации возникают также и по порядку проведения экологической экспертизы правовых актов. Во-первых, законодательно не установлен этап подготовки таких документов, на котором заказчик должен предоставлять проект правового акта на экспертизу в специально уполномоченный орган. Если по решениям исполнительных органов власти все более-менее понятно, то по законопроектам, принимаемым законодательной ветвью власти, не все так просто. Ведь, по Закону, после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы вносить изменения в документ запрещается, иначе это автоматически влечет за собой повторность проведения экологической экспертизы. Так, спрашивается, после какого чтения в парламенте законопроект должен быть изучен экспертами-экологами?

И как быть с гласностью и учетом общественного мнения, являющимися одними из основных принципов экологической экспертизы? Видимо, привести регламент рассмотрения экологически значимых законопроектов в законодательных органах власти в соответствие с федеральным законодательством об экологической экспертизе можно лишь при выполнении двух условий: во-первых, обязательного характера парламентских общественных слушаний (в рамках которых целесообразно проводить и общественные экологические экспертизы) по конкретному законопроекту между первым и вторым его чтением; во-вторых, направлении законопроекта на ГЭЭ после его принятия в четвертом чтении и проведении дополнительного заседания парламента по рассмотрению заключения ГЭЭ. Именно на этом этапе граждане и заинтересованные общественные организации получают реальную возможность ознакомиться с результатами проведения экологических экспертиз (как государственной, так и общественной), а парламентарии должны определиться, будут они учитывать результаты государственной экологической экспертизы (в случае их негативности) или нет.

Естественно, что это несколько усложнит процедуру и удлинит период принятия правовых актов от одного до шести месяцев, но здесь уж приходится выбирать: или быстро принимать незаконные решения, которые потом будут обжаловаться в судах и отменяться, или же, как говорится, семь раз отмерить, а только затем резать!

Обязательность оповещения населения о начале проведения экологических экспертиз предусмотрена в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» лишь в отношении общественной экологической экспертизы. В регламенте проведения ГЭЭ такое требование отсутствует. Информирование населения о намечаемых экологических экспертизах предусмотрено лишь в вопросах ведения субъектов РФ. Однако порядок такого оповещения должен разрабатываться на уровне субъектов РФ в аналогичных федеральным местных нормативных правовых актах, а их настолько мало, что можно пересчитать на пальцах. Превентивное же извещение граждан о проведении федеральных ГЭЭ вообще не закреплено в обязанностях ни одного из участников таких экспертиз.

Таким образом, в настоящее время возможность эффективной защиты экологических прав граждан из-за прорех в федеральном законодательстве и практически полного отсутствия законодательства об экологической экспертизе в большинстве субъектов РФ существенно ослаблена.

Из-за этого мы практически лишаемся предусмотренного Федеральным законом «Об охране окружающей среды» права на участие в принятии властями решений, способных повлиять на состояние окружающей природной среды.

За гражданами и общественными организациями законодатель, по недомыслию или намеренно, оставляет лишь закрепленное в Конституции Российской Федерации право на судебную защиту, воспользоваться которым может лишь наиболее подготовленная часть населения страны.

«За бортом» закона все равно остается основная масса граждан, юридически неграмотных и социально неактивных, но, тем не менее, имеющих конституционное право на жизнь и на благоприятную окружающую среду, а также на возмещение вреда из-за негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Показательно, что и в отчетах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации защите экологических прав граждан уделено минимальное внимание во многом из-за недостатка фактического материала. Экологи-общественники вынуждены, в основном, бороться не с причинами, а с последствиями неразумных и незаконных решений властей. В ряде случаев это помогает наказать нерадивого чиновника и компенсировать нанесенный кому-то ущерб, но никак не способствует сохранению окружающей среды и качества нашей жизни.

На практике же даже право на судебную защиту зачастую в суде доказать невозможно. Суд может очень легко отказать в этом праве обычному гражданину!.. Беспроигрышным будет лишь дело, связанное с компенсацией вреда, нанесенного в результате уже свершившегося нарушения природоохранного законодательства в ходе какой-либо деятельности.

Естественно, при наличии доказательств такого вреда и причинно-следственной связи между фактом нарушения и причинением вреда. Доказать такую связь зачастую достаточно сложно из-за необходимости проведения всевозможных экспертиз, анализа проб и образцов. А это и дорого, и часто невозможно из-за отсутствия необходимых специалистов или приборной базы.

В тех же процессах, где обжалуется лишь угроза причинения вреда окружающей среде, здоровью или жизни людей, как показывает опыт, победа гражданина или общественной организации вообще далеко не бесспорна. Кроме определенной ангажированности, особенно в районных судах, сказывается также недостаток судебной практики.

В реальности многие дела, если не большинство, прекращаются на стадии подготовки к рассмотрению и разрешения процедурных вопросов. Материал же для анализа можно получить только при условии рассмотрения дела по существу. И лишь обобщение множества отдельных примеров, выраженное в постановлениях пленумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, как раз и готовит почву для правильного, основанного на законе, внутреннего убеждения членов судейского сообщества, решающих наши судьбы.