Россия является одной из 193 стран – членов ООН, принявших в 2015 году резолюцию «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» (Повестка-2030). От глав департаментов некоторых российских министерств можно услышать, что 17 глобальных Целей устойчивого развития (ЦУР), представляющих собой центральное звено Повестки-2030, имеют важное значение для России, и страна прикладывает усилия для их локализации и реализации. Особенно часто такие заявления звучат на международных мероприятиях.

В сентябре 2019 года Россия ратифицировала Парижское соглашение по климату. В марте 2020 года Минэкономразвития опубликовало проект Стратегии долгосрочного развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, в котором содержится предложение по новой цели снижения выбросов парниковых газов. В июле 2020 года на Политическом форуме высокого уровня по устойчивому развитию Россия представила Добровольный национальный обзор (ДНО) по реализации 17 Целей устойчивого развития.

Данный обзор был подготовлен Аналитическим центром при Правительстве РФ при участии ведущих ведомств и государственных служб, таких как Министерство иностранных дел, Минэкономразвития, Росстат и другие. То есть он является официальным государственным докладом.

В то же время на форуме был представлен и гражданский обзор реализации ЦУР, подготовленный Коалицией за устойчивое развитие страны (КУРС), объединяющей различные организации гражданского общества и отдельных экспертов.

До начала работы над ДНО, которое пришлось на 2019 год, о Целях устойчивого развития в России на официальном уровне почти не говорили. В последнее время ЦУР и отдельные их аспекты (например, климатический) начали вызывать некоторый интерес в России, но это связано прежде всего с интенсификацией усилий международного сообщества в сфере борьбы с изменением климата и в сфере реализации Повестки-2030, а также с попытками российского гражданского общества внедрить Повестку устойчивого развития в национальные планы развития. Конкретных действий по локализации ЦУР в России на официальном уровне пока крайне мало.

Оценки успехов нашей страны в области устойчивого развития являются откровенно низкими. В 2020 году Россия заняла 57-е место в мире по индексу ЦУР, который ежегодно рассчитывают SDSN и Bertelsmann Stiftung. Впереди нее, на 56-м месте, находится Алжир, позади, на 58-м месте, – Грузия. Первые три места заняли соответственно Швеция, Дания и Финляндия, традиционно лидирующие в этом рейтинге, а последнее, 166-е место, – Центральноафриканская Республика.

Нацпроекты как российский аналог ЦУР

Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 07.05.2018 считается (в частности, в Мин­экономразвития) документом, в котором локализованы глобальные Цели устойчивого развития. В майском указе предусмотрена реализация 12 национальных проектов и Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, которые призваны улучшить жизнь человека и содержат в себе три составляющие устойчивого развития: экономическую, социальную и экологическую. В ДНО отмечено, что национальные проекты и Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры прямо или косвенно покрывают 107 из 169 задач Повестки-2030.

Некоторые нацпроекты были преобразованы из приоритетных проектов, реализация которых велась с 2016 года (например, в здравоохранении и образовании), другие были созданы заново (например, в сфере цифровой экономики). Для реализации национальных проектов были созданы специальные органы управления проектной деятельностью и назначены федеральные министры, которые несут персональную ответственность за исполнение проектов.

В целом то, как выстроено исполнение национальных проектов, соответствует мировой практике реализации ЦУР. В нацпроектах установлены конкретные количественные цели, назначены ответственные министерства, а майский указ 2018 года считается основным стратегическим документом страны. Однако несмотря на то, что национальные проекты содержат в себе все три составляющие устойчивого развития, приоритет в них отдается экономическому росту при недостаточном внимании к экологическим проблемам. В докладе Счетной палаты также подчеркивается, что «экологический аспект ЦУР не нашел прямого выражения в национальных целях, но учитывается на уровне национальных проектов».

Национальные проекты не предполагают применение комплексного и системного подхода к развитию, при котором экономические, социальные и экологические аспекты рассматривались бы взаимосвязано, как этого требует Повестка-2030, а не в отрыве друг от друга, как сейчас. Некоторые аспекты Повестки-2030 вообще не нашли отражения в национальных проектах, например защита прав человека и обеспечение гендерного равенства. Наконец, сама Повестка-2030 и глобальные Цели устойчивого развития не упоминаются в нацпроектах, а срок исполнения нацпроектов на 6 лет короче срока достижения ЦУР.

В июле 2020 года президент России распорядился перенести срок реализации национальных проектов с 2024 на 2030 год. Причинами стали экономический кризис, спровоцированный пандемией COVID-19, а также недавнее падение цен на нефть. Как будут выглядеть скорректированные национальные цели и какие акценты там будут расставлены, пока неизвестно, однако у экспертного сообщества есть надежда, что в них будут более полно отражены глобальные Цели устойчивого развития. В том числе ожидается, что больше внимания будет уделено экологическим проблемам.

Слова и действия

В России фактически отсутствует орган, координирующий внедрение ЦУР. На международном уровне коммуникацию осуществляют Министерство иностранных дел и Минэкономразвития. Межведомственная рабочая группа при Администрации Президента по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития, отвечает за взаимодействие между государственными, научными и прочими организациями и сосредоточена в основном на проблеме изменения климата, конкретных полномочий по реализации Повестки-2030 у нее нет.

Отдельные элементы Повестки-2030 включены в различные документы стратегического планирования, однако все эти примеры являются разрозненными и дезинтегрированными, а стратегия устойчивого развития в России так и не была принята, несмотря на то, что Россия предприняла попытку ее разработки одной из первых в мире еще в 1996 году.

В июне 2020 года Счетная палата опубликовала доклад, согласно которому по 25% показателей ЦУР в России отсутствуют ответственные ведомства, и за комплексную реализацию ЦУР также не отвечает никто. Для повышения эффективности работы по внедрению ЦУР Счетная палата рекомендует определить приоритетные для России положения Повестки-2030 и интегрировать их в документы стратегического планирования, организовать эффективное межведомственное взаимодействие и назначить ответственным за реализацию ЦУР >Минэкономразвития. Такие рекомендации выглядят вполне обоснованными.

Действия России в сфере борьбы с изменением климата также пока являются больше формальными, чем реальными. Так, в проекте Стратегии долгосрочного развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года достижение углеродной нейтральности предусмотрено лишь к концу XXI века (для сравнения: в ЕС – к 2050 году). Это свидетельствует о том, что к 2050 году никаких структурных сдвигов в российской экономике не произойдет. В документе отсутствуют низкоуглеродные сценарии, для всех представленных сценариев предусмотрены одинаковые темпы экономического роста и возможность повышения выбросов парниковых газов.

Ключевой элемент Стратегии – предложение по определяемому на национальном уровне в рамках Парижского соглашения вкладу в глобальное снижение выбросов парниковых газов – является не только слабым, но и предполагает повышение объема выбросов. Так, в Стратегии предлагается в качестве такого вклада России утвердить снижение выбросов парниковых газов к 2030 году до 67% от уровня 1990 года с учетом поглощающей способности лесов. В 2017 году выбросы парниковых газов в России с учетом поглощающей способности лесов составляли 50,7% от уровня 1990 года.

Такой национальный вклад России в рамках Парижского соглашения не только не будет способствовать снижению глобальных выбросов СО2, но и в ближайшие годы позволит России увеличивать свои выбросы, что полностью противоречит целям Парижского соглашения.

В части статистического наблюдения глобальных показателей ЦУР на национальном уровне ситуация в России является более благоприятной, чем в сфере локализации и внедрения ЦУР. Росстат уже несколько лет ведет активную деятельность по разработке показателей ЦУР как на международном, так и национальном уровне. Следует отметить, что Повестка-2030 признает важность наличия качественных данных и их регулярного мониторинга, поскольку без этого невозможно корректно устанавливать цели развития и достигать их.

Из 232 показателей ЦУР 43% показателей уже включены или будут включены в 2020 году в Федеральный план статистических работ (ФПСР). В декабре 2019 года Росстат опубликовал первый статистический ежегодник «Цели устойчивого развития в Российской Федерации». В нем собрана вся актуальная статистика по показателям ЦУР, которые рассчитываются в России, и помимо данных Росстата приведены данные министерств и ведомств.

Поможет ли COVID-19 стать России устойчивее?

Глобальный экономический кризис COVID-19 заставил многие международные организации и корпорации посмотреть на вопросы развития по-новому. В результате многие лица, принимающие решения, а также организации выступили с призывами к правительствам включить Повестку устойчивого развития и поддержку «зеленого» сектора экономики в национальные антикризисные программы.

Римский клуб еще в конце марта 2020 года призвал при восстановлении экономик инвестировать не в ископаемое топливо, а в возобновляемые источники энергии, восстановление лесов, устойчивые системы обеспечения продовольствием, а также в циклическую, локальную и низкоуглеродную экономику. Министры климата и окружающей среды стран ЕС в апреле обратились к Европейской комиссии с требованием интегрировать «зеленый» переход и цифровую трансформацию в антикризисные меры. Корпорации, включая McDonald’s, PepsiCo, Unilever и другие, в июле попросили Конгресс США поддержать возобновляемую энергетику в рамках антикризисных программ.

Этим призывам последовали пока немногие страны. Лидером в данной сфере является ЕС, который в июле принял решение, что его антикризисное восстановление будет преимущественно «зеленым». На посткризисную поддержку экономики будет потрачено 750 млрд евро, и средства проинвестируют прежде всего в «зеленую» экономику и цифровизацию.

Ранее, в декабре 2019 года, ЕС принял решение о масштабной трансформации своей экономики в целях достижения углеродной нейтральности к 2050 году. Новая программа развития ЕС получила название «Европейский зеленый курс». «Зеленый» курс также активно обсуждается в некоторых странах, например в США и Южной Корее. Однако там до конкретных решений пока еще далеко. Так, США могут перейти к политике нового «зеленого» курса лишь в том случае, если победителем грядущих президентских выборов станет Джо Байден, бывший вице-президент США и кандидат в президенты США от Демократической партии.

В России, к сожалению, официальных дискуссий о «зеленом» курсе или включении «зеленых» секторов экономики в антикризисные меры пока нет. Антикризисные меры России сосредоточены на разовых выплатах населению, поддержке системообразующих предприятий, поддержке занятости и малого и среднего бизнеса. При этом звучат призывы гражданского общества к выходу из кризиса через стимулирование развития «зеленых» секторов экономики, а также внедрение принципов устойчивого развития.

Российское отделение Гринпис в партнерстве с Российским Социально-экологическим союзом и Climate Action Network ВЕКЦА запустило проект «Зеленый курс для России», направленный на разработку пакета мер по «зеленому» восстановлению российской экономики. В разработке мер примут участие общественные движения, бизнес-ассоциации и отдельные эксперты.

Вместо заключения

Таким образом, ситуация с внедрением глобальных Целей устойчивого развития в России остается по-прежнему сложной. В целях разработки статистических показателей и сбора данных в стране проводится определенная работа на официальном уровне. Однако эта работа часто ограничивается декларацией о том, что в России и так осуществляется внедрение глобальных ЦУР в рамках имеющихся стратегических планов развития, просто официальные лица не используют терминологию Повестки-2030 и ЦУР и не акцентируют внимание мирового сообщества на своих достижениях. В области реальных действий при этом наблюдаются большие пробелы.

В России фактически не выстроена система локализации и реализации ЦУР, не назначены ответственные за эту работу, многие важнейшие аспекты устойчивого развития игнорируются.

Хочется верить, что текущий экономический кризис и интенсификация международных дискуссий о необходимости ускорения развития «зеленых» секторов экономики в рамках антикризисной политики заставят российские официальные лица заметить необходимость реальных действий в области устойчивого развития и рассмотреть возможности выхода из кризиса за счет поддержки «зеленых» секторов.

Татьяна Ланьшина, канд. экон. наук, старший научный сотрудник РАНХиГС, генеральный директор ассоциации «Цель номер семь». Cтатья подготовлена специально для 79 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право»