Закон о РАО: промежуточные итоги

nuclear waste Фото: General Physics Laboratory (GPL)

Статья подготовлена специально для 57 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Вектор задан

После принятия Федерального закона № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прошло без малого четыре года, но вопросы о том, как закон и закрепленная им система обращения с РАО должны работать, все еще остаются.

Основная идея закона заключается в том, чтобы в области обращения с ними создать единую государственную систему – ЕГС РАО – и таким образом выйти из режима накопления и перейти в режим решения проблем в этой области.

Закон закрепил несколько основополагающих норм, с помощью которых создается ЕГС РАО, а также решаются вопросы безопасности:

– все РАО (как накопленные, так и вновь образующиеся) обязательно должны быть захоронены. Следует пояснить, что исходя из буквы закона, захоронение РАО означает его безопасное размещение в пунктах захоронения (ПЗРО);

– создана уполномоченная организация – Национальный оператор по обращению с радиоактивными отходами (НО РАО) – для осуществления деятельности по захоронению РАО;

– закреплен принцип «производитель платит», согласно которому затраты на обращение с РАО покрываются самим наработчиком отходов. При этом радиоактивные отходы, которые были образованы до принятия закона, будут переводиться в безопасное состояние за счет средств государственного бюджета;

– введены новые понятия, касающиеся области обращения с РАО, новые категории и критерии классификации РАО по типам, составам и уровням активности;

– определены полномочия органов власти в области обращения с РАО;

– определен перечень возможных собственников РАО и пунктов хранения РАО;

– введен прямой запрет на ввоз РАО в Российскую Федерацию в целях их хранения, переработки и захоронения;

– введен запрет на создание новых пунктов глубинного захоронения жидких РАО (ПГЗ ЖРО).

Одним словом, закон определил вектор стратегического движения в отношении решения проблем и вопросов в области обращения с радиоактивными отходами.

За время, прошедшее после принятия закона, произошли события, по которым можно делать предварительные оценки того, насколько успешно начала функционировать эта система.

Согласно постановлению Правительства от 19 ноября 2012 года № 1185 ЕГС РАО должна быть создана в три этапа. Первый включает различную подготовительную и организационную работу, в том числе – разработку нормативных документов и порядка передачи РАО на захоронение, а также учет накопленных РАО и предприятий – собственников и наработчиков РАО. На втором (до 2018 года) и третьем (до 2021 года) этапах должны быть поочередно спроектированы и введены в эксплуатацию пункты захоронения РАО различных категорий и уровней активности.

1 января 2015 года завершился первый этап, на котором были выполнены следующие важные для создания ЕГС РАО проекты и программы:

1) Национальный оператор определился с основными местами, где планируется разместить ПЗРО. Это решение не окончательное, но дает общую картинку о планах строительства ПЗРО на ближайшее десятилетие. Проекты площадок выбирались исходя в основном из следующих условий:

– наличие данных об архивных исследованиях о геологии и других природных условиях;

– количество РАО в районе предполагаемого строительства ПЗРО;

– общественная приемлемость размещения ПЗРО.

2) В декабре 2014 года была завершена работа по первичной регистрации РАО, которая выполнялась в соответствии с постановлением Правительства от 25 июля 2012 года № 767. В процессе первичной регистрации необходимо было выявить существующее количество РАО и установить, в каких условиях они размещаются на сегодняшний день. В результате по итогам регистрации выявлено около 816 пунктов размещения РАО на территории России. (Общий объем накопленных РАО до принятия закона о РАО в 2011 году оценивался в более 510 млн м3.)

Под пунктами размещения РАО понимаются пункты временного и долговременного хранения, пункты размещения и консервации особых РАО, а также пункты их захоронения. На конец 2014 года только три пункта размещения РАО были классифицированы как пункты глубинного захоронения ЖРО (и переданы в ведение НО РАО). Это объекты в Железногорске, Северске и Димитровграде. Примерно в восьмидесяти пунктах размещения (10%) радиоактивные отходы будут отнесены к категории «особых» РАО, или по ним будет принято отложенное решение.

Пункты захоронения РАО – это объекты, где планируется разместить радиоактивные отходы определенных классов для их долговременной безопасной изоляции без намерения их оттуда извлекать, если не возникнет форс-мажорных обстоятельств или другой необходимости. Безопасность размещения РАО в ПЗРО должна гарантироваться надежностью барьеров, созданных природными условиями, и применением наилучших доступных на сегодняшний день технологий.

Результаты первичной регистрации РАО позволят на последующих этапах создания ЕГС РАО спланировать, сколько ПЗРО и какой вместимости потребуется для того, чтобы захоронить накопленные РАО. Кроме этого, станет понятно, какие пункты хранения накопленных радиоактивных отходов необходимо будет выводить из эксплуатации, и сколько для этого потребуется комплексов их переработки. И, наконец, можно будет начать работу по переводу пунктов размещения особых РАО в пункты консервации, а затем в ПЗРО.

Особый вопрос про особые отходы

Следует заметить, что вокруг вопроса об особых РАО не затихают дискуссии. Основная проблема, связанная с особыми РАО, лежит в плоскости процедуры принятия решения о том, что те или иные РАО должны быть классифицированы как особые. Общественность не согласна с тем, что для нее фактически нет места в этом процессе, и что зачастую в результате принятого без обсуждения с гражданами решения отнести радиоактивные отходы к особым хранилище отходов, которое находится вблизи мест их проживания, превращается в ПЗРО. Общественность просто ставят перед свершившимся фактом.

Согласно закону о РАО к особым РАО относятся те отходы, для которых риски, а также затраты, связанные с их извлечением из пункта хранения и последующим обращением с ними, превышают риски и затраты, связанные с захоронением таких отходов в месте их нахождения. Порядок отнесения РАО к особым определен постановлением Правительства РФ от 19 октября 2012 года № 1069. Однако на сегодняшний день это постановление проходит существенную корректировку в части источника образования РАО и их текущего местоположения (пункта хранения). Для специалистов вопрос отнесения РАО к особым все еще не является окончательно решенным и закрытым. На территории России имеется множество мест, где находятся РАО, относительно которых принято «отложенное решение», – что означает, по сути, что никакого решения не принято.

В то же время есть места, где РАО, без сомнения, будут признаны особыми. В первую очередь это касается 81 объекта, на котором в период с 1965 по 1988 год были проведены мирные ядерные взрывы (т. е. взрывы, произведенные для целей народного хозяйства), а также 8 водоемов – хранилищ ЖРО на Производственном объединении «Маяк» (4 озера, в том числе озеро Карачай, и 4 искусственных водоема в составе Теченского каскада водоемов). Попросту говоря, радиоактивные отходы в таких местах (объемы загрязненных почв, воды и донных отложений и т. д.) рассредоточены на территории таким образом, что все, что можно с ними сделать, – это захоронить или законсервировать на месте: их извлечение и перемещение представляется более затратным и опасным с точки зрения вреда для природы и риска потенциального облучения людей. Все прочие радиоактивные отходы постановление № 1069 относит к так называемым удаляемым РАО.

Что и где разместить

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона «Об обращении с РАО» в сферу применения закона не входят отношения, связанные с обращением с отработавшим ядерным топливом. Эта норма несет в себе принципиальный характер, поскольку в общественном понимании не всегда разделяются эти два понятия, и поэтому часто мы слышим, что пункты размещения радиоактивных отходов называют «ядерными могильниками». При этом имеется в виду, что в них содержится отработавшее ядерное топливо или другие ядерные материалы. Однако и по составу, и по физическим и химическим свойствам, и по характеру рисков, которые они представляют, ядерные материалы отличаются от радиоактивных. В выпущенном «Беллоной» в 2012 году докладе «Ядерные делящиеся материалы» можно найти подробные объяснения относительно того, чем радиоактивные отходы и обращение с ними отличаются от ядерных материалов.

В законе установлен способ захоронения разных типов радиоактивных отходов, которые различают по уровню активности, периоду полураспада и другим характеристикам. К долгоживущим относятся РАО с периодом полураспада более 30 лет, а к короткоживущим – РАО с периодом полураспада 30 и менее лет. Периоды полураспада тех или иных радионуклидов, содержащихся в значительной концентрации в РАО, обусловливают сроки, в течение которых радиоактивные отходы остаются опасными, и меры по безопасному обращению с ними. Различаются также тепловыделяющие и нетепловыделяющие РАО; классификация по этому признаку производится для того, чтобы при определении технологий захоронения учитывать тепло радиоактивного распада и его воздействие на барьеры безопасности.

В законе прописывается, что пункты захоронения, где будут размещаться РАО, могут быть двух видов – приповерхностные и глубинные (различные для твердых РАО и жидких РАО). В приповерхностных ПЗРО будут размещаться твердые низкоактивные и среднеактивные короткоживущие РАО. Глубинные ПЗРО, – т. е. пункты захоронения, построенные на глубине более 100 метров, – будут создаваться для захоронения твердых высоко- и среднеактивных долгоживущих РАО. Кроме этого, на момент принятия закона уже действовали три пункта глубинного захоронения ЖРО, но законом количество ПГЗ ЖРО на территории России ограничено этими объектами, и дальнейшая практика закачки ЖРО в геологические горизонты где-либо еще запрещена.

Планируется, что в ближайшей перспективе на территории России будет создан только один глубинный ПЗРО. Захоронение твердых высокоактивных и среднеактивных долгоживущих РАО является основной задачей, и при ее решении необходимо будет преодолеть несколько важных этапов.

Проблемы, которые еще предстоит решать

На сегодняшний день место строительства первого планируемого ПЗРО определено достаточно условно. Это Нижне-Канский массив в Красноярском крае. На расстоянии 4,5 км от реки Енисей и 4 км от территории Горно-химического комбината в Железногорске выбрано место для строительства подземной исследовательской лаборатории. Программа исследований на данный момент не озвучена, но в общих чертах понятна.

В первую очередь они будут касаться поведения пород, их потенциального взаимодействия с РАО различных классов, а также поведения радионуклидов в системе инженерных и природных барьеров. Планируется, что исследования будут выполняться около пяти лет, после чего будет приниматься решение о том, насколько данный участок и предлагаемые технологии пригодны для строительства ПЗРО.

Если данный участок окажется непригодным, то в любом случае необходимо будет искать площадку для строительства глубинного ПЗРО, чтобы разместить в нем накопленные в России высокоактивные и среднеактивные долгоживущие РАО. По сегодняшним данным, в глубинном ПЗРО необходимо будет разместить 4,5 тыс. м3 радиоактивных отходов 1-го класса (высокоактивных тепловыделяющих) и 155 тыс. м3 радиоактивных отходов 2-го класса (высокоактивных нетепловыделяющих и среднеактивных долгоживущих).

Если рассматривать весь комплекс мероприятий при обращении с РАО (транспортировка, хранение, переработка, захоронение), то вопрос захоронения остается самым дискуссионным среди общественности. И, несмотря на то, что в этом вопросе закон об обращении с РАО и другие нормативные документы многое расставили по местам, на сегодняшний день все еще остаются белые пятна в части понимания того, как и где выбирать будущие площадки для ПЗРО, какие параметры должны быть в проекте, как будет осуществляться эксплуатация и вывод пункта захоронения из эксплуатации, и многие другие.

Главным вопросом для общественности остается безопасность, а также компенсации за риски при строительстве и эксплуатации объектов, входящих в систему обращения с РАО. Решение этих вопросов зависит не только от атомного ведомства, но во многом и от местных и федеральных властей. И, как показывает практика, в любом случае вопросы обращения с РАО не останутся без внимания и участия общественности. Поэтому всем сторонам – участникам процесса необходимо договориться, в каком формате и в каком объеме участие общественности может быть организовано – исходя из заинтересованности сторон, их возможностей и готовности к диалогу.

Александр Никитин

aleksandr@bellona.no