Статья подготовлена специально для 75 номера издаваемого «БЕЛЛОНОЙ» журнала «Экология и право».

На сегодняшний день в регионе более 80 действующих ООПТ, из них 7 – в городской черте областного центра, включая природный парк «Кумысная поляна», занимающий более 4000 га.

Немного истории

История создания четырех старейших городских ООПТ Саратова –  Дендрария НИИСХ Юго-Востока, Ботанического сада СГУ, Городского парка культуры и отдыха и песчаного карьера «Заплатиновка» типична для большинства памятников природы, получивших этот статус в советское время. С выходом в 1960 году Закона «Об охране природы в РСФСР», предусматривающего охрану «типичных ландшафтов, редких и достопримечательных природных объектов», местные органы власти начинают принимать решения об охране природных достопримечательностей в пределах области, республики, края. По данным Всероссийского общества охраны природы, на 1 января 1986 года в РСФСР было выявлено 13 195 природных достопримечательностей, охраняемых или заслуживающих охраны в качестве памятников природы.

С утверждением в 1981 году типовых положений о государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах и дендрологических парках, зоологических парках, заказниках и природных национальных парках и в 1982 году – порядка отнесения природных объектов к государственным памятникам природы регионы один за другим утвердили перечни государственных памятников природы местного значения. В Саратовской области такой перечень был утвержден в 1982 году, и Саратов стал обладателем 19 памятников природы, включая городской сад «Липки». В 1990 году пул памятников природы Саратова пополнился шестью объектами, в том числе песчаным карьером в Заплатиновке.

Вторая волна «заботы» о природе накрыла регионы после принятия в 1991 году Закона «Об охране окружающей природной среды», уточнившего категории ООПТ. В разделе «Особо охраняемые природные территории и объекты» введена новая категория ООПТ «природные парки» и исключена категория «урочища». Теперь природные парки могли иметь статус только национальных, регионам на откуп отдавались лишь памятники природы. Все регионы «переиздали» свои перечни, попутно внеся в них актуальные правки и – сократив количество ООПТ. В результате обновления число памятников природы в целом по Саратовской области уменьшилось на 12,6%, однако в Саратове появились такие ООПТ, как городской парк (а не отдельно дубы и пруды), ботанический сад, дендрарий, несколько памятников природы в лесопарке «Кумысная поляна».

Третья волна прокатилась с принятием в 1995 году Закона «Об особо охраняемых природных территориях» (согласного которому памятники природы могли быть только регионального или федерального значения) и в 1996 году – новых типовых положений о государственных природных заказниках и памятниках природы. И регионы вновь переиздали свои перечни, и снова – в сокращенном варианте. В 1997 году заповедный фонд области «похудел» еще на 19%.

Но самые глобальные изменения перечень ООПТ регионального значения претерпел в 2007 году: охранного статуса лишились 38 территорий (из них 12 – в областном центр  е, в том числе городской сад «Липки») и одна территория – «Кумысная поляна» – его приобрела. По состоянию на конец 2007 года в Саратове числилось 5 памятников природы.

Сейчас на территории Саратова одна ООПТ федерального значения (Дендрарий НИИСХ Юго-Востока) и шесть ООПТ регионального значения: коротенький списочек из памятников природы советского задела (Ботанический сад СГУ, Городской парк культуры и отдыха, песчаный карьер «Заплатиновка») пополнился Областным детским экологическим центром, парком «Солнечный» и природным парком «Кумысная поляна».

Как создавались ООПТ

Экскурс в историю создания ООПТ в Саратове позволяет наглядно продемонстрировать, как довольно формально создавались и создаются, но особенно – ликвидируются ООПТ: без должного научного обоснования целесообразности создания, по материалам учета, проведенного чуть ли не в довоенное время, без серьезной аргументации ликвидации, без бурных обсуждений, без принятия официальных решений о лишении территории охранного статуса, всего лишь простым включением – или невключением – в обновленный перечень ООПТ, переиздания которого мало кто отслеживает.

Однако по целям создания ООПТ советского и современного периодов имеются существенные различия. Если в советский период памятники природы создавались в целях сохранения – например, уникальных геологических объектов (карьер «Заплатиновка»), исторических и культурных ландшафтов (городской парк), ботанических коллекций и генофонда интродуцентов, должных обогатить местную дендрофлору (ботанический сад и дендрарий), то в современной России природные территории в городской черте наделяются охранным статусом в первую очередь в целях защиты – в основном от хозяйственного освоения. Слова похожи, но не равнозначны.

Так, «Кумысная поляна» – крупный лесной массив на Лысогорском плато в северной части Саратова, бывший лесопарк – получил статус ООПТ в 2007 году по настоянию общественных организаций, которые, видя, как быстро он осваивается и застраивается, надеялись таким образом по максимуму сохранить для общественного (а не исключительно личного) пользования то, что еще осталось. Ибо огромный массив леса в черте города (жилая застройка вгрызается в него с трех сторон) является слишком лакомым кусочком.

Основания для придания статуса ООПТ еще двум объектам – Областному детскому экологическому центру (2014 г.) и парку «Солнечный» (2018 г.) – примерно того же порядка. Но даже наложение на природную территорию режима особой охраны не всегда позволяет защитить ее от наиболее агрессивной формы антропогенного воздействия – захвата, хозяйственного освоения и застройки.

И это еще одна проблема городских ООПТ: они наименее всего защищены законодательно от изменения целевого назначения и урезания их площади в пользу интересов иных лиц.

Кому они нужны, эти ООПТ?

Конечно, «важность и нужность» в городской черте таких ООПТ, как природный парк, никто отрицать сейчас – после многолетнего просветительского подвижничества экологов – не возьмется. Ну, по крайней мере, у нас в Саратове. На территории города всего один природный парк – «Кумысная поляна», общая площадь которого на сегодняшний день (по официальным данным) составляет 4519 га, это что-то около 1/10 части города. И это очень много.

А потому роль «Кумысной поляны» как средообразующего, санитарно-гигиенического, рекреационного, ландшафтно-эстетического фактора для города исключительно высока. Горожане ценят и любят Кумыску как уникальную территорию, куда можно быстро (даже пешком!) добраться и отдохнуть на дикой природе. Экологи больше говорят о влиянии на микроклимат и прочих прелестях больших массивов зеленых насаждений на урбанизированных территориях. Власти в лице областного Минприроды и дирекция парка гордятся природным парком, но тихо мечтают о том, как бы освоить и окультурить его, превратив в парк развлечений и отдыха: кафешки с Интернетом, беседки, аттракционы, квадроциклы, ипподромы…

Город также по-своему «любит» Кумыску: включает в отчеты по озеленению и лелеет чаяния о тех временах, когда он, город, сможет распоряжаться всей этой территорией, и ничто наконец не помешает ее осваивать. Правда, для этого статус ООПТ желательно бы снять. Но пока попытки области перекинуть со своих плеч на город бремя содержания огромной, по местным меркам, ООПТ выглядят утопично.

Надо признать, что «наложение на лесопарк режима охраны» никаких дополнительных плюсов для работ по уходу за лесопарком не дало. По словам директора природного парка Виктора Буханова, как они делали ранее все за счет хоздоговорных работ, так и продолжают. Более того, появились новые функции и обязательства, никак не подкрепленные финансово: обеспечение режима охраны, обозначение границ в натуре, просветительская работа, экологические тропы и пр. Правда, экотуристов и экопросветительских делегаций школьников в парке становится с каждым годом все меньше.

Наложение режима охраны на ботанический сад и дендрарий никак не отразилось на их судьбе. Как были они научно-исследовательскими и образовательными учреждениями, так и остались: дополнительного финансирования не получали, новых функций на себя не взваливали. Дендрарий остался учреждением, закрытым для посторонних посещений, а ботанический сад иногда (с каждым годом все реже) проводит экскурсии по своей экспозиции декоративных культур да продает дачникам по весне саженцы редких видов садовых растений.

Увы, но статус ООПТ не спас дендрарий от утраты большей части своей площади: теперь на бывших полях НИИСХ Юго-Востока выросли новые жилые микрорайоны для переселенцев из аварийного жилья.

Не помог статус ООПТ и городскому парку. Двухсотлетние дубы сохнут и по мере высыхания вырубаются, на берегах охраняемых прудов вырастают особняки. Впрочем, руководство парка не считает это большой проблемой, так как основной задачей для них является организация развлечений и массового отдыха горожан. Как ООПТ городской парк культуры и отдыха никто не воспринимает, поэтому никакой режим особой охраны не может противостоять рекреационной нагрузке и аппетитам застройщиков.

И только Областной центр экологии, краеведения и туризма (ООПТ Областной детский экологический центр) с новым статусом получил, кажется, новый импульс развития: центр теперь по праву может гордиться не только садом и мини-зоопарком, но также живой экспозицией «Русский лес» и собственным дендрарием.

Но если сказать просто и коротко, то муниципалитетам, особенно городским, ООПТ не нужны. Более того, они им в тягость: за ними нужно ухаживать, выделять на них средства из скудного бюджета, они занимают территорию, на которой можно было бы столько всего понастроить, а еще вокруг нужно создавать охранные зоны – и это тоже земля, освоение которой затрудняется. Вот и бегут городские чиновники от ООПТ на всех парах в противоположную сторону: местные ООПТ не создают, а региональные пытаются приспособить к своим потребностям.

Бюджет: меж двух огней

Мы так привыкли к извечному плачу муниципалитетов о дефиците бюджета, что нам кажется вполне объяснимым их нежелание создавать ООПТ местного значения. Действительно, к чему органам местного самоуправления новые обязанности по содержанию этих ООПТ? А если это еще и территория, покрытая лесом, то придется создавать лесничества, ведь согласно действующему законодательству (ч. 9 ст. 2 Федерального закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях») органы местного самоуправления решают (и, соответственно, несут расходы) вопросы по воспроизводству, использованию и охране лесов ООПТ, расположенных в границах населенных пунктов.

К несчастью для органов местного самоуправления, это относится к ООПТ как местного, так и регионального значения. В результате созданные решением органов исполнительной власти региона ООПТ регионального значения становятся заложниками финансовых взаимоотношений региональной и местной властей, которые в поисках средств переходят в наступление.

Так, администрация города Саратова, а точнее – МУП «Водосток», воспользовавшись тем, что из обновленного
СП 32.13330.2018 исключен пункт, согласно которому территории садов и парков, не оборудованные дождевой канализацией, в расчетной величине площади стока не учитываются, немедленно потребовал с природного парка «Кумысная поляна» 24 миллиона рублей «за услуги по приему сточных вод», т. е. за всю воду, которая стекает из природного парка!

Вето на охранные зоны

Ввиду того, что ООПТ в городе окружены застройкой, а наложение охранного режима (т. е. ограничений в использовании) на прилегающие территории может встать в копеечку городской казне, охранные зоны городских ООПТ, как правило, не устанавливаются.

Так, в Саратове охранная зона есть только у двух из семи ООПТ: у Дендрария НИИСХ Юго-Востока (который получил ее благодаря приобретенному в 2016 году статусу ООПТ федерального значения) и у природного парка «Кумысная поляна».

При этом охранная зона «Кумысной поляны» создавалась долго, трудно и по факту таковой не является, поскольку не выполняет своей основной функции – «предотвращение негативного антропогенного воздействия». Она создана не вокруг, а внутри природного парка (для чего из территории парка изъято 275 га), да к тому же фрагментирована (не по всему периметру границы, а кусочками). Для того чтобы обойти законодательный запрет и отбить протесты экологической общественности, областному Минприроды пришлось сначала вывести из природного парка участки леса, которым предназначалось стать охранной зоной, а затем придать им новый статус.

«Где деньги, Зин?», или Проблема недофинансирования

Одна из основных проблем ООПТ – недофинансирование, которое для большинства ООПТ выливается в полное отсутствие финансовой поддержки деятельности по содержанию ООПТ и обеспечению режима охраны.

Всеми постановлениями облисполкомов советского времени (1982, 1990, 1991 гг.) и губернаторов раннероссийского периода (1997 г.) предусматривалось, что предприятиям и организациям, под охрану которых передавался памятник природы, возмещаются расходы на содержание, благоустройство и обеспечение сохранности объекта «за счет государственного бюджета с возможным привлечением средств организаций, охраняющих памятники, и обществ охраны природы».

Аналогичное положение есть и в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях»: «расходы собственников, владельцев и пользователей… земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств внебюджетных фондов» (ст. 27).

Увы, этих средств большинство организаций, которым были вручены охранные обязательства, никогда не видели. А те, что все же имеют бюджетную поддержку, получают ее по остаточному принципу.

Так, по словам Виктора Буханова, природному парку «Кумысная поляна» из областного бюджета выделяется всего 30% от запрашиваемых средств – только на зарплату сотрудникам парка, и то – не по всем позициям штатного расписания. Не выделяются средства не только на работы по уходу за лесом (а это, напомню, более 4000 га), но и на вывоз мусора, бензин для автотранспорта и пр. На все это, и даже на оборудование для тушения пожаров, бюджетное предприятие, коим является дирекция природного парка, вынуждено зарабатывать средства самостоятельно, оказывая платные услуги сторонним организациям.

Понятно, что дирекция парка вместе с областным Минприроды спят и видят, как бы сбагрить ООПТ с рук. И кое-какие тропы они уже нащупали… Например – отдать природный парк в концессию (под парк развлечений) или передать его городу. Или вывести его за черту города и наделить статусом ООПТ федерального значения. Последствия какого варианта будут более губительны (или спасительны) для природного парка – пока никем не просчитано.

Примерно так же обстоят дела и у Областного центра экологии, краеведения и туризма, совсем недавно приобретшего статус памятника природы (ООПТ «Областной детский экологический центр»). По словам директора центра Ольги Жулидовой, средств на содержание немалого хозяйства, включающего дендрарий и живую экспозицию «Русский лес», не выделяется совсем. Не на что даже вывезти мусор и древесные остатки от вырубок ухода. Руководство ООПТ тихо мечтает о гранте… При этом просветительско-образовательная деятельность центра финансируется, по традиции, хорошо. И это понятно, ведь центр издавна работает в системе образования. Но где в этой системе место для рубок ухода, воспроизведения леса? И как для образовательного учреждения занести эти средства в бюджет области?

Проблем с финансированием нет разве что у городского парка. Но это тот случай, когда режим охраны был наложен на территорию, основная функция которой с момента создания описывалась как «место массового отдыха горожан». Помощник директора ООПТ «Городской парк культуры и отдыха им. А. М. Горького» (а точнее – помощник руководителя ООО «Квартал», организации, получившей охранное обязательство) Алла Швецова поясняет, что руководство парка знает, как зарабатывать, а потому может позволить себе роскошь часть дохода направить на просветительские мероприятия, уход за основными объектами охраны (дубовая роща и пруды), воспроизводство древесных насаждений и т. д.

В целом, недофинансирование ООПТ, которое влечет за собой необеспечение режима охраны (и как следствие – пожары, замусоривание, расхищение), способствует утрате природными территориями своей ценности.

Как дела, Кумыска?

Возвратимся к истории. Саратов – город семи холмов. На одном из них, Лысогорском плато, расположен лесной массив «Кумысная поляна». В 1994 году он был передан в бессрочное пользование лесхозу – со всеми имеющимися на его территории памятниками природы (6 объектов), детскими лагерями отдыха (14), санаториями (3), лыжными и горнолыжными базами (6), базами отдыха (более 20) – и стал лесопарком. В 2007 году лесопарк был преобразован в один большой памятник природы, а в 2008-м –
получил статус природного парка.

При этом все детские лагеря, базы отдыха и некоторые другие объекты вошли в состав ООПТ. В 2018 году по согласованию между областным Минприроды и администрацией города все эти объекты были выведены за границы ООПТ, с передачей земельных участков (около 300 га) муниципальному образованию «Город Саратов». Попутно территория природного парка лишилась еще около 500 га леса, выведенных под частные (приватизация ранее полученных в аренду земельных участков) и государственные (имитация создания охранной зоны ООПТ) интересы. Но площадь ее даже увеличилась – за счет присоединения оврагов и других неудобий и теперь официально составляет 4519 га, включая остров Дубовая Грива на Волге.

Многие городские ООПТ являются объектами рекреации, отдыха горожан («Кумысная поляна» и городской парк). И, увы, это в большинстве случаев приводит к угнетению территорий, особенно наиболее посещаемых участков. Не спасает ни функциональное зонирование территории ООПТ, ни экологические тропы, ни меры по организации массового культурного отдыха населения.

Поток посетителей – это еще и увеличивающийся с каждым годом поток бытового мусора. Так, например, на «Кумысной поляне» все меры, предпринятые дирекцией природного парка, – установка табличек, беседок и бивуаков, мусорных контейнеров в зоне рекреации не только не дали результатов, но привели к еще большему замусориванию территории. И только стройные ряды технических работников, или на крайний случай волонтеров, могут справиться с этой проблемой.

Не лучше обстоит дело и с пожарами, которые на Кумыске, как и на территории большинства ООПТ, имеют рукотворный характер. И тушить их – по причине отсутствия дорог, машин, снаряжения – приходится тоже вручную силами сотрудников парка, у которых в ранцах – вода, в  руках – лопата.

Отдельная история – детские лагеря. Вместе с детскими лагерями отдыха природному парку досталась в наследство почти ежегодная вспышка эпидемии геморрагической лихорадки с почечным синдромом (ГЛПС): дубовый лес Кумыски с многолетним слоем опавшей листвы служит ее природным очагом. Этот факт известен горожанам и почти не влияет на их любовь к Кумыске. Но вот для обеспечения безопасного отдыха детей требуется провести дератизационные мероприятия, проще говоря, обработку леса ядохимикатами, что, однако, запрещено и положением о природном парке, и законом об ООПТ.

Для чиновников проблемы выбора между необходимостью исполнения государственной задачи по обеспечению летнего отдыха детей и соблюдением режима охраны ООПТ – нет. Проблемы достаются другим – природной территории, ежикам, совам и лисицам (которых не успели отстрелять по квоте «бешенство»).

Как «худела» Кумыска

Сохранение ООПТ в черте города, пожалуй, на сегодня одна из наиболее острых проблем. Особенно для ООПТ, имеющих большую территорию, с лесами и водными объектами, в общем – с условиями, приятными для отдыха и проживания, пригодными для основания родового имения. Природный парк «Кумысная поляна» отвечает всем условиям: и лес, и пруды, и родники. А потому попытки прихватить кусок леса под строительство особнячка или дачки никогда не прекращаются.

Существует несколько разновидностей захвата.

Первый – совсем незаконный: частным лицом без какого-либо согласования с кем-либо прихватывается кусочек земли, прилегающий к дому (иногда это оспаривается прокуратурой или общественностью, чаще остается невыявленным и ненаказуемым).

Второй – полунезаконный: участок, находящийся в муниципальной собственности, но на территории ООПТ, передается заявителю без ограничений использования, поскольку ограничения (что это земли ООПТ и что капитальное строительство под запретом) не указаны в кадастре (с февраля этого года уже указываются).

Третий – полузаконный: земельный участок, находящийся в собственности области на территории ООПТ, передается в аренду по согласованию с дирекцией ООПТ формально без изменения целевого назначения, а на самом деле – под капстроительство или расширение домовладения, как это было с дачей сестры саратовского губернатора Валерия Радаева (кстати, от дачи они отказались, но участок Кумыски в ООПТ не вернули).

И последний – почти законный: переданный ранее в аренду (что не запрещено) земельный участок выводится за границы ООПТ, а затем меняется его целевое назначение, он приватизируется и застраивается (таким образом более сотни земельных участков, переданных в пользование частным лицам, были выведены из природного парка «Кумысная поляна» и постепенно оформлены в частную собственность).

Практически все вышеназванные формы отчуждения земельных участков из ООПТ имели место при «освоении» природного парка «Кумысная поляна». В результате все отчуждения (более 100 незаконно приватизированных с момента образования ООПТ участков и около 200 участков, предоставленных в аренду) были легализованы путем внесения изменений в границы природного парка, включая и пресловутый участок семьи губернатора. Кумыска «похудела» на этих операциях более чем на 300 га.

И если в самом начале процесса «прихватизации» земель природного парка еще были какие-то надежды (в том числе на то, что все эти манипуляции будут неизбежно проведены через процедуру экологической экспертизы с обязательными ОВОС и общественными слушаниями), то теперь законодатель сделал подарок жаждущим передела территорий ООПТ. Поправками к Федеральному закону № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», вступившими в силу 4 августа 2018 года, из перечня объектов экологической экспертизы регионального уровня исключены материалы обоснования изменения границ ООПТ и регионального, и федерального значения (ст. 11, 12). Получается, изменить границы особо охраняемой природной территории теперь можно без научного обоснования, без оценки воздействия на окружающую среду и без общественного обсуждения. Чуть ли не по желанию любой VIP-персоны.

Для жителей Саратова «прихватизация», длившаяся более года, высветила, пожалуй, самую большую проблему городских ООПТ – они неудобны чиновникам всех уровней, поскольку ограничивают возможность освоения природных территорий.

Выживают городские ООПТ вопреки этому. И, пожалуй, пока что природные территории в городе скорее являются особо ценными, а не особо охраняемыми.