Как все сделать по закону, но так и не получить информацию о загрязнении

air pollution Credit: SD-Pictures

Статья подготовлена специально для 71 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

В 2008 году в российском отделении Гринпис решили провести эталонный эксперимент, чтобы выяснить: возможно ли обычному гражданину, проживающему рядом с крупным промышленным предприятием, узнать – какое воздействие на окружающую среду и его здоровье оказывает это предприятие, сколько оно выбрасывает загрязняющих веществ в атмосферный воздух или в воду.

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в местах проживания гарантировано гражданам законодательством. Хозяйствующие субъекты, оказывающие негативное воздействие на природу, ведут мониторинг и ежегодно подают в государственные органы статистическую отчетность по утвержденным формам (формы статистического наблюдения № 2-ТП) – о том, сколько загрязняющих веществ за отчетный год предприятие выбросило в атмосферный воздух или сбросило в воду, сколько разместило отходов, какие меры приняло для экологизации производства.

Чистый эксперимент

Идея эксперимента была в том, чтобы запросить у государственных органов данные о годовых выбросах, сбросах, образовании отходов по конкретному предприятию и проверить – могут ли граждане узнать ту важную для них экологическую информацию, которой владеют государственные органы?

В качестве эталонного предприятия экологи выбрали нефтеперерабатывающий завод – ОАО «Московский НПЗ», расположенный в районе Капотня. На его выбросы в атмосферный воздух поступали многочисленные жалобы живущих неподалеку москвичей. В качестве гражданина выступил директор программ российского Гринпис Иван Блоков, который тоже проживал поблизости от завода.

Иван Блоков уже пытался и раньше – безуспешно – получить от ОАО «Московский НПЗ» (НПЗ Капотня) копии форм статистического наблюдения № 2-ТП (отходы, воздух, вода) за 2004-2007 годы, чтобы понять, сколько загрязняющих веществ выбрасывает предприятие, как осуществляет обращение с отходами. Поэтому к началу эксперимента экологи знали, что по закону коммерческие компании не обязаны отвечать гражданам и общественным организациям на их запросы и предоставлять какую-либо информацию.

То есть и у гражданина, и у общественной организации право спросить – есть, а у предприятия обязанности ответить – нет. Обязанность отвечать есть только у государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Также выяснилось, что согласно нормам закона первичные статистические данные, содержащиеся в формах статистической отчетности, являются конфиденциальными и относятся к информации ограниченного доступа. Однако было непонятно, распространяется ли это правило на экологическую информацию. Тем более что законодательством запрещено ограничивать доступ к информации о состоянии окружающей среды и относить такую информацию к государственной или коммерческой тайне.

Запросы, вперед!

Ориентируясь на полученные знания, в начале 2008 года экологи направили запросы не на сам завод, а в государственные органы – Росстат, Мосгорстат и Московский Юго-Восточный окружной отдел государственной статистики. Запросы направлялись и от Ивана Блокова, и от общественной организации – российского отделения Гринпис. Запрашивались копии форм статистического наблюдения № 2-ТП (отходы, воздух, вода) за 2004-2007 годы по предприятию ОАО «Московский НПЗ» – как и в предыдущих письмах Блокова на завод.

Вскоре были получены ответы из Росстата. В них пояснялось, что согласно законодательству о статистическом учете первичные статистические данные являются информацией ограниченного доступа, конфиденциальными – независимо от того, содержат они экологическую информацию или нет. Конфиденциальность обязаны обеспечить органы Росстата. Вместе с тем за формами наблюдения по воде и по отходам обращавшиеся были переадресованы в Росводресурсы и Ростехнадзор.

Следующая серия запросов была направлена в Росводресурсы – за данными по воде, в Ростехнадзор – за данными по отходам и снова в Росстат – за данными по атмосферному воздуху и с письменными пояснениями (со ссылками на нормы законов) о том, что информация о состоянии окружающей среды не может быть отнесена к категории информации ограниченного доступа.

В этот раз экологи скорректировали формулировку запроса. Они просили предоставить не «формы статистической отчетности», а «данные, содержащиеся в формах» – чтобы было очевидно, что запрашиваются не сами заполненные формы, а только цифры по годовым выбросам в воздух, сбросам в водные объекты и по отходам.

Росводресурсы ответили, что НПЗ Капотня в процессе деятельности сбрасывает сточные воды в канализацию, а потому не отчитывается по соответствующей форме статистического наблюдения об использовании поверхностных вод. Рос­технадзор аналогично Росстату сослался на конфиденциальность информации.

По воле завода

Самым интересным был ответ Росстата – в нем вновь сообщалось о конфиденциальности первичных статистических данных, но пояснялось, что доступ к таким данным может быть предоставлен с согласия их владельца, т. е. НПЗ Капотня. К ответу прикладывалось письмо руководства предприятия (оказывается, Росстат запросил завод, можно ли предоставить экологам данные о выбросах!), в котором говорилось, что НПЗ Капотня считает нецелесообразным предоставление Гринпис статистических отчетов о выбросах в атмосферный воздух, а также полагает, что информация, содержащаяся в этих отчетах, не является информацией о состоянии окружающей среды. Выполняя волю завода, Росстат и в этот раз отказал в предоставлении информации.

Просто отходы, никакой статистики

Тогда экологи предприняли еще одну попытку получить данные. В этот раз запросы сформулировали без намека на статистическую отчетность.

В письмах в Ростехнадзор просили предоставить информацию по НПЗ Капотня за 2004-2007 годы о наименованиях видов образующихся отходов, классах их опасности, об образовании, использовании и обезвреживании, размещении отходов и т. д., а в письмах в Росстат – о выбросах загрязняющих веществ (по каждому загрязняющему веществу), их очистке и утилизации, источниках загрязнения атмосферы на территории предприятия и о выполнении мероприятий по уменьшению выбросов.

Но и в этом случае результаты были идентичными – в ответах говорилось, что именно такая информация является документированной информацией по формам федерального государственного статистического наблюдения № 2-ТП, относится к первичным статистическим данным, а потому – конфиденциальна. Вновь отличился Росстат: в этот раз в качестве приложения к своим ответам Гринпис и Ивану Блокову были высланы 4 страницы с обобщенными статистическими экологическими данными за 2007 год по Российской Федерации и по г. Москве.

В общем можно, конкретно – нет

Пока шел обмен письмами, экологи направили просьбы дать разъяснения по поводу доступности информации в Минприроды России и Росводресурсы. Ведомства заявили, что подобная информация является конфиденциальными первичными статистическими данными, а для общего сведения могут быть опубликованы только обобщенные статистические данные.

Не дожидаясь окончания переписки, экологи обратились в суд с целью признать незаконным непредоставление Росстатом и Ростехнадзором информации и обязать их предоставить ее. Было очень интересно посмотреть, как истолкует соответствующие нормы закона суд и какое он вынесет решение.

«Зеленые» в суде

Заявление от имени Ивана Блокова и российского отделения Гринпис было подано в 2008 году в Таганский районный суд г. Москвы. Ответчиками были Росстат и Ростехнадзор, по инициативе Ростехнадзора к участию в деле было также привлечено ОАО «Московский НПЗ».

Экологи на судебном процессе доказывали, что требуемая информация является информацией о состоянии окружающей среды, а потому, в силу требований законодательства, не может быть отнесена к категории информации ограниченного доступа. Право заявителей на получение такой информации закреплено законом. Иван Блоков пояснил также, что его интересует информация о выбросах, которые воздействуют лично на него, влияют на состояние его здоровья и окружающей среды, в которой он проживает.

Ответчики настаивали на том, что информация – это первичные статистические данные, они конфиденциальны согласно нормам закона и, помимо этого, не являются информацией о состоянии окружающей среды. Информация о состоянии окружающей среды формируется госорганами только после обработки этих данных, на их основе. Такая официальная информация общедоступна. Кроме того, предоставляется информация по конкретным территориям, а не по хозяйствующим субъектам.

Представитель ОАО «Московский НПЗ» заявил, что выбросы от автотранспорта оказывают куда большее влияние на состояние атмосферного воздуха в районе Капотня, чем нефтеперерабатывающий завод, – поэтому нельзя только по выбросам НПЗ Капотня судить о состоянии окружающей среды в районе. Также представитель завода выразил мнение, что заявители не наделены правом истребовать подобные данные у Росстата и Ростехнадзора.

Суд занял позицию ответчиков. «Суд не может согласиться с данными доводами заявителей…» – говорится в решении Таганского суда.

Суд подтвердил, что первичные статистические данные являются информацией ограниченного доступа, государственные органы должны обеспечить сохранность и конфиденциальность этих сведений, и что данные о выбросах в атмосферный воздух и об обращении с отходами на предприятии по годам не являются информацией о состоянии окружающей среды.

Решение суд вынес 31 марта 2009 года, и у заявителей было 10 дней для того, чтобы его обжаловать. Была подана кассационная жалоба, однако с тем же результатом.

Выводы по итогам эксперимента

По результатам описанного эксперимента экологи сделали ряд важных наблюдений и выводов.

Во-первых, «экологическая информация» и «информация о состоянии окружающей среды» – это, в общем, не совсем совпадающие понятия: понятие «экологическая информация» более широкое и включает в себя «информацию о состоянии окружающей среды».

Во-вторых, в законодательстве понятие «экологическая информация» не определено. Вместе с тем в различных законах наблюдается так называемая терминологическая неразбериха.

Конституцией РФ и Федеральным законом «Об охране окружающей среды» гражданам гарантируется право на «достоверную информацию о состоянии окружающей среды» (данным законом – еще и право на «информацию о мерах по охране окружающей среды»), в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержится запрет на ограничение доступа к «информации о состоянии окружающей среды». При этом в Законе «О государственной тайне» сказано, что не подлежат отнесению к государственной тайне «сведения о состоянии экологии», а в Федеральном законе «О коммерческой тайне» закреплено, что режим коммерческой тайны не может быть установлен в отношении «сведений о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом». Кодекс об административных правонарушениях, в свою очередь, устанавливает административную ответственность за сокрытие или искажение «экологической информации», причем соответствующая статья кодекса содержит перечень сведений, входящих в данное понятие. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» закрепляет право граждан, юридических лиц и общественных объединений на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него.

В-третьих, необходимо и хозяйствующие субъекты наделить обязанностью отвечать на запросы граждан и общественных организаций.

Также экологам стало понятно, что содержащиеся в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» формулировки, измененные по сравнению с предыдущей версией закона (ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»), носят ограничительный характер. Как уже говорилось, в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержится запрет на ограничение доступа к «информации о состоянии окружающей среды». А в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» – запрещалось относить к информации с ограниченным доступом «документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом» – т. е. гораздо более широкий массив информации.

Вот как работает это ограничение: в соответствии с положениями Федерального закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» первичные статистические данные, предоставляемые хозяйствующими субъектами госорганам, ведущим статистический учет, являются конфиденциальными, относятся к категории информации ограниченного доступа. Однако вместе с тем данный закон закрепляет, что нельзя ограничивать доступ к той информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами. А действующим Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливается, как уже говорилось, что не может быть ограничен доступ только к информации о состоянии окружающей среды.

То есть в настоящее время существует возможность не предоставлять информацию о мерах по охране окружающей среды, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан, информацию об источниках загрязнения атмосферного воздуха – стоит лишь заявить, что эта информация не является информацией о состоянии окружающей среды.

По результатам этого эксперимента российский Гринпис подготовил рекомендации законодателям с просьбой убрать противоречия в законах и восполнить имеющиеся пробелы. В частности, были сформулированы предложения о закреплении в законодательстве определения понятия «экологическая информация» и по внесению изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (установление запрета на ограничение доступа не только к информации о состоянии окружающей среды, но и любой экологической информации – т. е. возврат к старой формулировке, содержащейся в предыдущем законе об информации).

К сожалению, до сих пор данные предложения не реализованы. Нормативно-правовое регулирование остается прежним.

Ольга Блатова

Наталья Парамонова