Закон о РАО: итоги первой пятилетки

Novouralsk uehk Credit: atomic-energy.ru

Статья подготовлена специально для 66 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Остаются вопросы – например, что делать с источниками ионизирующего излучения и особыми РАО, каким способом производить захоронение, и главное – как решить эти вопросы, согласуясь с общественностью.

Напомним, что основная идея закона «Об обращении с радиоактивными отходами» (далее – Закон) заключается в том, чтобы создать единую государственную систему в области обращения с РАО – ЕГС РАО. Это позволит перестать просто накапливать радиоактивные отходы и начать реализацию долгосрочной стратегии по реальному решению проблемы.

Специалисты и общественники оценивают Закон по-разному. Одни полагают, что он неплохой, и реализация основных его положений идет успешно. Другие считают, что Закон изначально имел множество пробелов, которые стали причиной отсутствия видимого продвижения в решении вопросов обращения с РАО, особенно вопроса захоронения. Практика показала, что Закон действительно имеет ряд существенных недостатков, хотя многие из них предсказать заранее было сложно, они проявились только сейчас, спустя пять лет.

Торопились захоронить

Закон изначально получился несколько «однобоким». Создается впечатление, что авторы хотели сосредоточиться в основном на одном из этапов обращения с РАО – захоронении. В результате многие вопросы, которые касаются накопления, временного хранения, транспортировки, переработки и т. д., остались недостаточно отрегулированы.

Например, одним из основных положений Закона является создание единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами (ЕГС РАО). По результатам первичной регистрации на сегодняшний день на территории России имеется 809 пунктов хранения РАО, которые принадлежат различным собственникам, начиная с крупных федеральных предприятий и заканчивая мелкими организациями. Это без учета тех мест, которые не имеют собственников или по каким-то причинам не выявлены.

Последний этап при создании ЕГС РАО – это строительство пунктов захоронения радиоактивных отходов (ПЗРО) и перемещение в них всех имеющихся на территории России РАО. Поскольку Закон четко не определил, как должен работать механизм перемещения (передачи) РАО национальному оператору для последующего их размещения в ПЗРО, то система практически не работает.

Национальный оператор ждет, пока ему доставят РАО, а собственник не готов отправить РАО, поскольку не решены промежуточные вопросы, в том числе технические, логистические и финансовые. В итоге за пять с половиной лет национальный оператор не разместил в ПЗРО практически никаких РАО, за исключением жидких, которые закачивают в ранее созданные ПЗРО ЖРО. Более того, за это время не построено ни одного нового ПЗРО для твердых РАО, реконструировано лишь ранее построенное хранилище в Новоуральске, которое переведено в пункты захоронения. То есть можно констатировать, что система ЕГС РАО пока не заработала.

Неудачный термин

Общественность отрицательно восприняла термин «захоронение». Например, в Красноярском крае, где собираются строить подземную лабораторию для изучения возможности захоронения РАО, местные жители и общественные активисты с 2015 года активно подписывают петиции против строительства, как они считают, могильника. Это же слово используют и активисты из Соснового Бора Ленинградской области, протестующие против строительства ПЗРО при Ленинградской АЭС.

Пункты захоронения РАО в сознании общественности ассоциируются с могильниками, т. е. местами, где РАО закопают, бросят и забудут. Несмотря на то, что в Законе под «захоронением» понимается размещение РАО в ПЗРО для контролируемого хранения с использованием систем и возможностей мониторинга до того момента, пока РАО не перестанет представлять опасность, общественность понимает и воспринимает этот термин по-своему.

Таким образом, было бы разумней, если бы авторы Закона использовали термин «долговременное хранение» или законодательно установили «обратимость» захоронения РАО, т. е. обязали заказчиков и проектантов предусматривать возможность, если возникнет необходимость, извлекать РАО из ПЗРО и перезахоранивать его.

Следует подчеркнуть, что в Законе ничего не говорится о том, что «захоронение РАО» означает невозможность их извлечения при необходимости. И это следует понимать так, что если произойдет форс-мажорная ситуация (землетрясение, угроза затопления, внезапное нарушение оболочек безопасности и пр.), то РАО можно будет выгрузить из ПЗРО и перевести в безопасное состояние – разместить в другом месте, переукомплектовать и т. д. Но такие сложные объяснения не всегда правильно понимаются общественностью.

В целом Закон, а затем и подзаконные акты ввели «тяжелый» понятийный аппарат, который трудно воспринимается не только в общественных кругах, но и в среде специалистов. Правительство РФ своим Постановлением №1069 от 2012 года «измельчило» классификацию РАО, поделив их на шесть классов. Если к этим шести классам добавить еще внеклассовые «особые РАО», «удаляемые РАО», «накопленные РАО», «ОНАО», «ОИИ», которые фигурируют в Законе, то это еще более затрудняет понимание проблемы в обществе и среди специалистов, что, в свою очередь, усиливает подозрение, недоверие, недопонимание и т. д.

То же касается и пунктов размещения РАО – их в Законе семь категорий. Такая обширная категоризация хранилищ также вызывает недопонимание относительно отличий между ними и сомнение в необходимости такой бюрократизации.

Чужие отходы

Другим будоражащим общественность законодательным положением являются нормы ст. 31 Закона «Особенности ввоза в РФ и вывоза из РФ радиоактивных отходов». Здесь беспокойство касается ввоза РАО на территорию России. Несмотря на то, что в ч. 1 ст. 31 сказано, что «ввоз в РФ РАО в целях их хранения, переработки и захоронения запрещен…», сомнения вызываются окончанием этой статьи: «…за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей». И далее, ч. 4 ст. 31 разрешает возврат в РФ отработавших источников ионизирующего излучения (ОИИИ), произведенных в РФ, в том числе для их переработки и захоронения.

Конечно, возможно, что какая-то компания (чаще всего здесь ссылаются на комплекс по переработке и утилизации радиоактивных металлических отходов «ЭКОМЕТ-С» в Сосновом Бору) хотела бы ввозить РАО из-за рубежа или даже ведет переговоры об этом. Но такое действие будет являться уголовным преступлением, предусмотренным ст. 220 УК РФ («Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами»).

Andreeva_Bay_1 В губе Андреева (Мурманская область) начались работы по выгрузке отработавшего ядерного топлива атомных подводных лодок. Отправка ОЯТ из губы Андреева для дальнейшей переработки намечена на конец июня 2017 года. Credit: РосРАО

Ваше мнение не очень важно

Существенным недостатком Закона является то, что в нем не закреплена процедура общественного участия на разных стадиях обращения с РАО. Постоянно возникает проблема невозможности осуществления общественного контроля за проектами ПЗРО, в первую очередь – в вопросе о выборе места строительства ПЗРО.

Также все решения, включая захоронение высокоактивных РАО 1-го и 2-го классов, представляющих особую опасность для людей и окружающей среды, принимаются без обсуждения и участия представительных органов власти, специально созданных комиссий парламента РФ и законодательных собраний регионов. Это происходтит из-за того, что в Законе и постановлении Правительства РФ не проведены различия между РАО 1-го и 2-го классов и остальными РАО в части процедур в ходе принятия решений по обращению с РАО.

В этом же ряду находится проблема обращения с особыми РАО. Согласно Закону к особым РАО относятся те отходы, для которых риски, а также затраты, связанные с извлечением их из пункта хранения и последующим обращением с ними, превышают риски и затраты, связанные с захоронением таких отходов в месте их нахождения. Порядок отнесения РАО к категории «особых» установлен Постановлением Правительства РФ от 19.10.2012 № 1069. Сегодня это постановление проходит существенную корректировку – уточнение источников образования РАО и их текущего местоположения (пункта хранения). Примерно 172 пункта хранения РАО переведены в категорию «пункт размещения и консервации особых РАО». Это 83 объекта, на которых в период с 1965 по 1988 год были проведены мирные ядерные взрывы, а также 8 водоемов-хранилищ ЖРО на ФГУП «ПО «Маяк» (4 озера, в том числе озеро Карачай, и 4 искусственных водоема в составе Теченского каскада водоемов). В ближайшее время начнется работа по переводу пунктов размещения и консервации особых РАО в пункты захоронения. Еще по 89 пунктам размещения РАО решение отложено, т. е. по сути никакого решения нет.

Главная проблема, связанная с особыми РАО, в том, что в процедуре принятия решения об отнесении РАО к категории «особых» не предусмотрено участие общественности. Жителей зачастую ставят перед фактом, как это происходит, например, в Кирово-Чепецке, когда в результате выполнения процедуры отнесения радиоактивных отходов к категории «особых» находящееся вблизи мест проживания людей хранилище отходов в перспективе превращается в пункт захоронения РАО.

И другие проблемы

В Законе необходимо было бы предусмотреть условия, разумно ограничивающие перемещение РАО на территории России. Это, во-первых, сняло бы вопрос у населения о том, что все страны свезут свои РАО именно к ним, а во-вторых, ограничило бы неразумные экономические затраты, что наблюдается сейчас. Например, РАО из Мурманска перемещаются на ФГУП «Радон» под Москву, в то время как в пятидесяти километрах от Мурманска, в губе Сайда, имеется такая же площадка для кондиционирования и временного хранения РАО.

Закон совсем не затрагивает вопрос компенсаций, которые хотели бы получать территории, населенные пункты и граждане за риски, возникающие при обращении с РАО. Возможно, этот вопрос не является предметом рассмотрения в данном Законе, но, к сожалению, и другими российскими законами и нормативными документами такие компенсации не предусматриваются. В то время как международная практика говорит о том, что вопросы строительства новых радиационно-опасных объектов решаются намного легче, если есть возможность компенсировать риски.

Абсолютно согласованно общественность выступает против захоронения (закачки) ЖРО в недра – так называемые геологические горизонты. В Законе определено, что «захоронение жидких НАО и САО в недрах в пределах горного отвода, в границах которого такие ЖРО должны быть локализованы, допускается исключительно в пунктах глубинного захоронения РАО, сооруженных и эксплуатируемых на день вступления в силу настоящего Закона». Таких пунктов глубинного захоронения в России три – в районах ГХК, СХК и НИИ атомных реакторов (НИИАР) в Димитровграде. По мнению экологов, закачка РАО в недра является нарушением ч. 5 ст. 56 Водного кодекса РФ.

Совершенно нет ясности в вопросе обращения с отработавшими источниками ионизирующего излучения, которых в настоящее время в хранилищах на территории РФ находится около 2,5 млн различного назначения и радионуклидного состава. В основном они размещены в бывших хранилищах региональных специализированных комбинатов «Радон». Процесс подготовки ОИИИ к передаче национальному оператору по обращению с РАО будет непростым. Трудности возникнут из-за того, что источники накапливались десятилетиями, и способы их хранения на бывших предприятиях «Радон» были разные. Процедура передачи ОИИИ национальному оператору в настоящее время не разработана, т. е. вся работа по разработке современных требований по захоронению ОИИИ еще впереди.

Конечно, кроме недостатков, в самом Законе есть и другие положения, по причине которых процесс создания ЕГС РАО продвигается очень медленно. Реализация Закона сильно зависит от работы тех структур, которые за это отвечают, – национального оператора по обращению с РАО (НО РАО) и ФГУП РосРАО. Как и любая российская государственная компания, они отягощены бюрократической системой принятия решений. Из-за нее срок согласований документов и процедур с момента разработки декларации о намерениях до момента получения лицензии на строительство приповерхностного ПЗРО для РАО 3-4 классов растягивается до пяти лет. Срок строительства такого ПЗРО с момента начала подготовительного периода до подписания акта по вводу в эксплуатацию может растянуться на шесть лет.

В заключение

Несомненно, что принятие Закона было важным и необходимым шагом для решения проблем накопленных ранее и нарабатываемых сегодня РАО. Но с позиции сегодняшнего дня видно, что одного этого шага оказалось недостаточно.

Закон изначально имеет свои минусы, в результате которых возникают сложности и препятствия для решения главных проблем с РАО. Принимать новый или править уже имеющийся Закон в рамках существующей бюрократической процедуры сложно и долго. Поэтому целесо­образнее всего было бы корректировать недостатки Закона с помощью подзаконных актов и принятия ведомствами таких решений, которые бы не противоречили, а дополняли или корректировали имеющиеся в Законе положения.

Бюрократическую систему согласований, которая значительно влияет на динамику решения проблем с РАО, изменить практически невозможно. К тому же и у общественности есть мнение, что некоторые вопросы (например, захоронение РАО 1-го и 2-го классов) должны обсуждаться долго и обстоятельно, на всех уровнях, с привлечением независимых экспертов, и только после этого можно будет принимать какие-то решения. Это разумно, но должно касаться только высокоопасных отходов. С решением проблем остальных РАО необходимо продвигаться быстрее и эффективнее.

Принципы обращения с РАО, закрепленные в Законе:

  1. Все РАО (как накопленные, так и вновь образующиеся) обязательно должны быть захоронены. При этом, исходя из буквы закона, захоронение РАО означает его безопасное размещение в пунктах захоронения.
  2. Создана уполномоченная организация (национальный оператор по обращению с РАО) для осуществления деятельности по захоронению РАО.
  3. Закреплен принцип «производитель РАО платит». Однако радиоактивные отходы, которые были образованы до принятия Закона, будут переводиться в безопасное состояние за счет средств государственного бюджета.
  4. Введены новые понятия, касающиеся области обращения с РАО, новые категории и критерии классификации РАО.
  5. Определены полномочия органов власти в области обращения с РАО.
  6. Определен перечень возможных собственников РАО и пунктов их хранения.
  7. Введен прямой запрет на ввоз РАО в РФ из других стран в целях их хранения, переработки и захоронения.
  8. Введен запрет на создание новых пунктов глубинного захоронения жидких РАО.

Александр Никитин

aleksandr@bellona.no