Присоединение к Орхусской конвенции: заметки к аргументам «за»

751a9a8903adeda78854680ae397e80d.jpeg

Орхусская конвенция как символ перемен

На сегодняшний день сторонами-участниками Орхусской конвенции являются 26 государств, в число которых входят: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Бельгия, Венгрия, Грузия, Дания, Италия, Македония, Казахстан, Киргизия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Молдова, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Таджикистан, Туркменистан, Украина, Франция и Эстония.


Из бывших советских социалистических республик только Узбекистан и Россия не присоединились к данной конвенции. Некоторые из бывших советских стран уже достаточно продвинулись на пути обеспечения доступа граждан к экологической информации и их участия в принятии решений, касающихся окружающей среды.


Безусловно, вопрос о том, насколько эффективно бывшие советские государства выполняют положения Орхусской конвенции, сторонами которой они являются, — достаточно непростой. Бесспорно, однако, то, что юридическое признание Орхусской конвенции стало международным символом признания страной на уровне государственной политики важности открытости деятельности государственных органов и осознания необходимости фундаментальных перемен в области взаимодействия государства и гражданина в сфере решения (и предотвращения) экологических проблем. Поэтому тот факт, что Российская Федерация пока что воздерживается от присоединения к Орхусской конвенции, с большой вероятностью может рассматриваться международным сообществом как знак привязанности к традициям секретности и тоталитарности в государственном управлении, а также подавления индивидуальных прав и свобод граждан.


Гармонизация с законодательством Европейского Союза

В настоящее время Европейский Союз (ЕС) пересматривает свое законодательство и приводит его в соответствие с требованиями Орхусской конвенции. Этот процесс направлен на ратификацию в ближайшее время Орхусской конвенции со стороны Европейского сообщества, что введет ее в силу для тех стран-членов ЕС, которые пока что самостоятельно ее не ратифицировали, и ускорит ратификацию конвенции теми странами, которые готовятся к вступлению в ЕС.


Присоединение Российской Федерации к Орхусской конвенции будет соответствовать провозглашенным принципам в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом. Оно создаст мощную правовую базу для гармонизации Российского законодательства с законодательством ЕС, в частности, со следующими тремя относительно новыми директивами ЕС1:

• Директивой 2003/4/EC о доступе к экологической информации (Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council on public access to environmental information);

• Директивой 2003/35/EC, обеспечивающей участие общественности в принятии определенных планов и программ в отношении окружающей среды (Directive 2003/35/EC of the European Parliament and of the Council providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment and amending with regard to public participation and access to justice Council Directives 85/337/EEC and 96/61/EC);

• Директивой 2001/42/EC об оценке воздействия определенных планов и программ на окружающую среду (Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment).


Защита интересов национальной безопасности Российской Федерации

Отдельными государственными органами России было высказано опасение, что присоединение к Орхусской конвенции может создать угрозу интересам национальной безопасности России. Трудно себе представить, что если бы для стран, которые признают данную конвенцию, возникала угроза интересам их национальной безопасности, Орхусская конвенция была бы подписана 39 странами ближнего и дальнего для России зарубежья, а также Европейским сообществом. Здесь можно только еще раз обратить внимание на то, что Орхусская конвенция специально оговаривает, что в просьбе о предоставлении экологической информации может быть отказано, если её разглашение отрицательно повлияет на национальную оборону или государственную безопасность страны.


Российские эксперты в своем блестящем анализе правового регулирования доступа к экологической информации и участия граждан в принятии экологически значимых решений в Российской Федерации2 убедительно показали, что отдельные положения Орхусской конвенции уже отражены в законодательстве России и нет принципиальных противоречий между совершенствованием российского законодательства в свете требований данной конвенции и приоритетами и доктринами, сформулированными в отечественном законодательстве. Более того, этот анализ свидетельствует, что приведение законодательства России в соответствие с требованиями Орхусской конвенции отвечает и тем рекомендациям, которые уже неоднократно высказывались российскими учеными-юристами в области правового регулирования доступа к экологической информации и участия общественности.


Нужна ли Орхусская конвенция неправительственным организациям России?

Представителями некоторых неправительственных организаций России было высказано мнение, что Орхусская конвенция по существу ничего не добавляет к российскому законодательству и даже более того – ослабит их позиции при запросах о получении информации и общении с российскими чиновниками. Для специалиста в вопросах Орхусской конвенции, знакомого также и с российским законодательством, такие аргументы выглядят не очень обоснованно.


Безусловно, как любой международный документ, Орхусская конвенция явилась результатом компромисса между различными государствами, которые имели разные позиции и предпочтения по вопросам, регулируемым конвенцией. С правовой точки зрения, данная конвенция не лишена недостатков, и некоторые ее положения проработаны недостаточно четко. Это, однако, не умаляет силы и значительности положений и требований Орхусской конвенции, которые могут быть взяты на вооружение неправительственными организациями и отдельными лицами России, стремящимися повлиять на решение вопросов, затрагивающих окружающую среду.


10 лет назад автор данных заметок подготовила пособие для граждан России, где освещались вопросы получения информации, участия общественности в принятии экологически значимых решений и обращения в суд3. «Сопротивление» материала при анализе российского законодательства для написания этой работы было огромным. Советская правовая система никоим образом не была рассчитана на активную позицию или инициативу граждан в области охраны окружающей среды с использованием правовых механизмов. Стремительное развитие российского законодательства за прошедшие годы не всегда искореняет или даже затрагивает традиции государственного управления, укоренившиеся за период советской истории. Орхусская конвенция по своей сути способствует именно изменению традиций государственного управления бывших советских республик. Она играет важную роль в преодолении ментальности чиновников, рассматривающих информацию, которой они владеют, как свою собственную. Орхусская конвенция формирует ответственность государственных органов перед обществом за принятие экологически значимых решений. Она влечет признание права каждого участвовать в принятии решений, которые в итоге и затрагивают каждого, — решений в области окружающей среды.


С юридической точки зрения, Орхусская конвенция накладывает обязанности на государственные органы обеспечить права отдельных лиц. При соблюдении этой конвенции недостаточно провозгласить в законодательстве страны права граждан о доступе к информации или об участии общественности в принятии экологически значимых решений. Стороны Орхусской конвенции должны законодательно определить процессы и конкретные механизмы, которые обеспечивают реализацию таких прав. Именно это выделяет Орхусскую конвенцию как документ исключительной важности для деятельности неправительственных организаций и для здорового функционирования гражданского общества.


Орхусская конвенция раз и навсегда снимает традиционное бюрократическое требование — показать, почему или зачем информация необходима. Установление требования о том, что государственные органы обязаны предоставить экологическую информацию в ответ на запрос общественности без необходимости обосновать ею свою заинтересованность в получении информации, — блестящее достижение конвенции как международного юридического инструмента. Более того, данная конвенция накладывает обязанность на страну обеспечить доступ к экологической информации независимо от того, в распоряжении какого государственного органа исполнительной власти эта информация находится. Любое министерство или ведомство страны, которая является стороной Орхусской конвенции, обязано предоставить экологическую информацию в ответ на запрос отдельного лица или общественности.


Перечень аргументов в пользу присоединения к Орхусской конвенции для неправительственных организаций России можно было бы без труда продолжить. Детальное изучение текста конвенции и материалов, подготовленных в рамках настоящего проекта, помогут составить более полную картину о преимуществах присоединения к Орхусской конвенции для общественности и неправительственных организаций России. Веб-сайт Орхусской конвенции может также послужить богатым источником информации (и на русском языке включительно) о том, как можно наиболее эффективно использовать данную конвенцию для реализации своих экологических прав. Как любой правовой, в том числе и международный, инструмент, Орхусская конвенция только тогда обретает жизнь и значение, когда ее положения из сухих юридических строчек становятся орудием действий и опорой для конкретных поступков. Признание на уровне такого солидного международного соглашения важности доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений, а также доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, безусловно, даёт в руки неправительственных организаций России дополнительный весомый аргумент в деле охраны окружающий среды.


Примечания:

1) Директивы Европейского Союза устанавливают обязательные к исполнению требования для стран-членов ЕС. Поэтому государства-члены ЕС обязаны привести своё законодательство в соответствие с требованиями директив ЕС. Однако, эти государства могут устанавливать более жесткие требования, нежели те, которые предусмотрены в директивах ЕС, а также на свое усмотрение выбирать формы и методы достижения соблюдения требований данных директив.Назад

2) См. О. Л. Дубовик «Экологическая информация: понятие, виды, режим, защита» и О. А. Самончик «Участие общественности в принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды» в материалах семинара Российского регионального экологического центра, состоявшегося 18 июня 2003 года в Москве.Назад

3) Т.Р. Захарченко «От политического протеста к юридическим действиям: практическое руководство для граждан России», NRDC, 1994.Назад

Татьяна Захарченко