Был бы ландшафт, а ООПТ образуются

02_карпов фото 1 Александр Карпов, руководитель Центра экспертиз ЭКОМ.

Статья подготовлена специально для 75 номера издаваемого «БЕЛЛОНОЙ» журнала «Экология и право».

 

– Аналогов петербургского закона об ООПТ – «О перечне участков территорий, в отношении которых предполагается провести комплексные экологические обследования», кажется, нет. Как он появился, какова история его создания?

– Санкт-Петербург – регион с весьма развитым законодательством в области охраны зеленых насаждений. В 2007 году здесь был принят уникальный Закон «О зеленых насаждениях общего пользования», защищающий от застройки городские парки, сады и скверы.

Но закон о ЗНОП не решал проблем крупных зеленых массивов. Парки состоят из разнородных объектов, которые размещаются на разных земельных участках – это пруды и речки, фонтаны, велосипедные дорожки, туалеты и прочее. Исходный посыл сделать крупные парки – Полежаевский, Удельный, Сосновку, Пискаревский едиными объектами привел к выводу, что проще всего это реализовать путем создания природных парков в соответствии с законом об особо охраняемых природных территориях.

В 2010 году, изучая профильное законодательство, я осознал, что в нем существует принципиальный пробел: не описано, каким, собственно, образом «зарождаются» особо охраняемые природные территории. Момент создания, организации описан в федеральном законе об ООПТ. А откуда берется идея, каким образом принимается решение, что ООПТ надо создавать именно вот здесь?

В Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» подробно описана процедура выявления объекта культурного наследия: кто подает заявку, кто ее проверяет, каков статус выявленного объекта и т. д. Можно дискутировать о нюансах этой процедуры, но важно, что она есть. Нечто подобное необходимо и для природного наследия.

Мы в Центре экспертиз ЭКОМ проанализировали Генеральный план Петербурга 2005 года (в  редакции 2008 года) в части планируемых ООПТ, и он нас ужаснул: самые крупные территории было невозможно создать по юридическим причинам, список был раздут за счет мизерных по площади и ничтожных по ценности территорий, например валун в деревне Мартышкино (предлагаемый как памятник природы). Самыми «приличными», имевшими хоть какое-то отношение к охране живой природы кандидатами в генплане были небольшие по площади старые парки, несопоставимые с тем, что вырубалось и застраивалось в Петербурге. И не было никакого объяснения, почему именно они должны стать особо охраняемыми природными территориями. И мы предложили утверждать законом Петербурга схему развития и размещения ООПТ регионального значения. В том числе – чтобы резервировать земли. Таким образом, идея законопроекта сложилась к концу 2010 года.

– Каким был путь от идеи экспертов ЭКОМ до законопроекта и далее – до действующего закона?

– Довольно долгим. В конце 2010-го мы предложили идею законопроекта Комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам (так она называлась в то время). В 2011 году Комиссия по городскому хозяйству начала работу над законопроектом – с анализа Генерального плана Петербурга, в котором, кстати, 745 гектаров значились как Санкт-Петербургский государственный природный заказник, в реальности никогда не существовавший. И, конечно, пришлось дополнять базовый закон об ООПТ в Петербурге, потому что в нем создание природных парков не было предусмотрено. В этот момент «схема размещения» превратилась в «перечень территорий для обследования», потому что оснований для утверждения «схемы размещения» в федеральном законодательстве не нашлось.

В 2012 году по заказу комиссии эксперты подготовили законопроект с перечнем территорий – по аналогии с законом о ЗНОП. Перечень – не просто список, это набор схем с границами территорий. По каждой территории было выполнено описание – обоснование: что это за территория, в чем ее возможная ценность.

Был сформулирован собственный подход к формированию перечня на основе ландшафтного анализа и понимания особой роли городских ООПТ. Он включал несколько принципов. Первый: в условиях города нужно сохранять не только местообитания редких видов, но и типичные ландшафты (зоны тайги, побережий и пр.), а также возможные коридоры миграции фауны и флоры. Второй: если есть сохранившийся или способный к самовосстановлению природный ландшафт, то редкие виды там обязательно будут, надо просто найти (или подождать). Третий: в городских ООПТ должны охраняться рекреационно ценные ландшафты, даже если они не имеют большого видового разнообразия.

– Как учитывать рекреационную ценность с точки зрения закона?

– Что такое рекреационная ценность, разработчикам закона пришлось понять и сформулировать. В России основной критерий для включения в перечень ООПТ – наличие или отсутствие краснокнижных видов. Западный подход – рассматривать ООПТ как инвестицию в здоровье населения. Еще не зная этого, мы определили, что рекреация – это любая деятельность, в ходе которой человек может видеть, слышать, обонять, осязать компоненты природного ландшафта, быть погруженным в него.

Авторы законопроекта выделили четыре группы городских территорий, которые должны быть заповедными: 1) большие участки городских лесов, которые на протяжении более ста лет не подвергались воздействию человека; 2) долины рек; 3) исторические усадебные, дачные парки – они имеют очень сильный «антропогенный привкус», но за счет их возраста в них сложились устойчивые нехарактерные для нашей зоны биоценозы, которые важны для сохранения биоразнообразия больших территорий; 4) болота, поскольку они обладают большой экологической ценностью – являются фильтрами воды: создают чистую воду и поддерживают биологическое разнообразие; кроме того, верховые болота очень привлекательны для рекреации – если их немного обустроить и сделать минимально безопасные тропы.

Такой подход – через карту и ландшафт – принципиально отличался от того, который использовался ранее, когда эксперты, в основном орнитологи и геологи, предлагали включать в ООПТ те места, где они сами побывали, и по своим критериям – наличию редких видов птиц. Например, территории вдоль побережья предлагались потому, что там много лет велись наблюдения за мигрирующими птицами. Кстати, когда разработчики законопроекта включили в перечень Охтинский разлив, чиновники протестовали: это промышленная зона, там ничего нет. Но потом туда отправились орнитологи и обнаружили большое разнообразие орнитофауны: вода, по берегам кромка закрытая, птиц никто не беспокоит, еда есть. Просто раньше ученые туда не добирались.

Применение ландшафтного подхода позволяет прогнозировать наличие природной ценности не очень доступных территорий без выхода на местность, а уже потом их обследовать.

– Насколько все эти обоснования повлияли на судьбу законопроекта?

– Очень слабо. Законопроект в его первой редакции был внесен в Законодательное собрание Комиссией по городскому хозяйству в апреле 2012 года. Далее последовала довольно затяжная «битва поправок», но все удалось согласовать, в том числе путем уступок по отдельным территориям. В сентябре прошло второе чтение, в октябре закон был принят в третьем чтении. Но в ноябре 2012-го, несмотря на все согласования, принятый ЗакСом закон получил вето губернатора Георгия Полтавченко в связи с «нецелесообразностью принятия закона до внесения изменений в генплан».

К счастью, Законодательное собрание Петербурга имеет свою позицию по многим вопросам, и подобный демарш был воспринят отрицательно. В марте 2013 года законопроект был повторно внесен в Законодательное собрание – практически в том же виде, но уже от фракции «Единая Россия». Это можно было расценивать как  политический жест в адрес исполнительной власти Петербурга: «мы – за экологию, а вы – против?»

Подобные конфликты между представительной и исполнительной ветвями власти решаются созданием согласительных комиссий. Так было и в этот раз. Рабочая группа на базе Комитета по природопользованию, в которую от Законодательного собрания делегировали депутата Бориса Вишневского и  меня в качестве эксперта, стала ареной битвы за территории.

– Это были какие-то системные возражения или игра в интересах конкретных собственников земельных участков, проектов застройки?

– Было и то, и другое. Для меня самыми важными, конечно, были системные конфликты, тем более что большинство из них совершенно не очевидны для экологических активистов.

Например, было много возражений со стороны Комитета по градостроительству и архитектуре – они требовали «вырезать» из территорий обследования все перспективные дороги и все мелкие земельные участки, например опоры ЛЭП. Зачем? Ведь закон – об этом договорились – устанавливает только ориентировочные границы и ориентировочную площадь территорий потенциальных ООПТ. Наличие земельных участков, находящихся в хозяйственном обороте, каких-то планов – не помеха: обследовали, и если никакой ценности нет, решение о включении или невключении участка принимается уже на стадии организации ООПТ. Но у Комитета по градостроительству свой резон – это помешает им выдавать задания на разработку проектов планировки.

Комитет по земельным ресурсам и землепользованию выдвигал достаточно  абсурдные, как тогда казалось, возражения. У них были определенные цели по приватизации земельных участков, а законопроект создавал угрозу целевым показателям. Но так работает государственная бюрократия – по своим KPI.

Очень серьезные возражения Комитета по благоустройству были связаны с тем, что наиболее ценные природные территории – это городские леса, которые Комитет по благоустройству совершенно не хотел передавать в ведение Комитета по природопользованию, что было бы логично в случае обретения ими статуса ООПТ. Комитет по благоустройству не хотел терять финансового потока на содержание и поддержание городских лесов, которые он «и так охраняет» (городские леса находятся в ведении этого комитета до сих пор). Но также Комитет по благоустройству возражал, например, против включения в перечень озера Долгого, на котором орнитологи умудрились когда-то заметить большое разнообразие птиц: «мы там благоустройство провели, так что ничего живого не осталось».

Пожалуй, самыми парадоксальными для меня были возражения Комитета по природопользованию и Дирекции по ООПТ: они не хотели расширения системы ООПТ, потому что они «маленькие и бедные». Если будет организовано такое большое количество ООПТ, им будет не справиться: нет людей, не дают денег, не выделяют охрану. За этим, конечно, кроме правды стояло и нежелание ввязываться в конфликты с другими комитетами. То есть большинство возражений было продиктовано логикой машины исполнительной власти, которая осуществляет секторальное управление в рамках выделенного финансирования и определенного круга полномочий. Но также было достаточно пренебрежительное или откровенно враждебное отношение к природе. Я навсегда запомнил письмо руководителя администрации Колпинского района, в котором было сформулировано примерно следующее: «у нас промышленный район и никаких природных ценностей не может быть вообще». Возражал он против конкретных участков.

Имелись и скрытые мотивы, и лоббирование частных интересов. Например, выяснилось, что у Комитета по природопользованию была возможность заблокировать почти любую земельную сделку или разрешение на строительство в периферийных районах. По регламентам правительства проекты таких документов приходили им на согласование, и они могли написать: «мы возражаем против такой-то сделки, потому что на этой территории предполагается создание ООПТ, мы отправили заявку на изменение генерального плана». А дальше эти предположения о создании ООПТ каким-то образом рассеивались. У меня есть копия ответа вице-губернатора, курирующего Комитет по природопользованию, депутату Алексею Ковалеву, где говорится о намерении организовать ООПТ на Каменном острове в Петроградском районе (территория суперпрестижной застройки). Эти намерения заблокировали строительство небольшого отеля в 2012 году, но потом растворились. Понятно, что когда есть закон, однозначно определяющий перечень потенциальных ООПТ, такая «кормушка» закрывается.

Еще одним системным аргументом против нашего закона было утверждение, что создание и содержание ООПТ – это очень дорого. Поэтому я уделял очень большое внимание тому, сколько это на самом деле стоит, и мы все время доказывали, что содержание ООПТ дешевле, чем содержание городского парка. ООПТ – природная экосистема, там нужна охрана от пожара, какие-то пешеходные туристические тропы, уборка мусора… и все! Городской парк – это дренаж, освещение, инженерные сооружения, детские площадки, дорожки, стационарные туалеты, постоянная замена деревьев, потому что они гибнут, я уж не говорю про цветники, которые просто сжирают деньги.

Что касается стоимости обследования – выяснилась интересная вещь: стоимость пропорциональна не площади территории, а логарифму площади. То есть большие территории обследовать дешевле, и основные деньги платятся не за гектары, а за количество дней, когда научный коллектив пишет отчет. Вопросы цены, стоимости работ играли очень важную роль в аргументации. Например, одним из аргументов для вето губернатора на первый вариант закона была ожидаемая цифра расходов на обследования – 34 миллиона рублей (на много лет). И в момент этого обсуждения ГУ МВД по Петербургу изъяло у главы Комитета по энергетике 18 миллионов… Конечно, мы это использовали в публичной дискуссии.

В результате рабочая группа существенно сократила и перечень территорий, подлежащих обследованию, и их границы. Карты приведены к какому-то удобному для правительства виду, но самое главное – законопроект был согласован.

 

02_ Комаровский_берег Памятник природы «Комаровский берег». Фото: Oopt.spb

– Сколько же лет прошло от идеи до вступления закона в силу?

Идея законопроекта родилась, как я уже говорил, в конце 2010 года. В ноябре 2012-го был отклонен первый вариант. Повторное внесение – в марте 2013-го. Работа над этим законопроектом продолжалась примерно год. 25 июня 2014-го он был принят Законодательным собранием, 2 июля подписан Георгием Полтавченко, а 12 июля вступил в силу. Три с половиной года понадобилось, чтобы что-то изменить.

– Несмотря на сопротивление, закон был принят. Что дальше? Закон работает?

– Да, работает и продолжает развиваться. Но и требует постоянного «ухода». Например: закон определяет перечень территорий, которые должны быть обследованы, и это означает расходные обязательства городского бюджета. Поскольку его приняли летом, средства на обследование территорий в бюджете следующего, 2015 года предусмотрены не были. Надо было добиться выделения денег, проведения конкурсов на обследование территорий – проконтролировать, чтобы об этом не «забыли».

Первая территория, которая была обследована в 2015 году, – «Леса и парки Ораниенбаума», в 2016-м – Шунгеровский лесопарк. Дальше стали обследовать по несколько территорий в год. Остается только одна проблема: обследования проводятся, но ни одной новой ООПТ за эти годы не организовано.

Организация ООПТ – прерогатива правительства, Законодательное собрание не может установить конкретные сроки. Чиновники находят кучу оснований: «мы работаем, но все так сложно, не хватает времени, специалистов, федеральное законодательство постоянно меняется». Юридический комитет правительства недоволен тем, как Комитет по природопользованию (того же правительства) готовит документы. Например, заставили повторно проводить общественные слушания по лесам и паркам Ораниенбаума. С другой стороны, действительно – и сложно, и дорого. Сейчас федеральное законодательство требует, чтобы границы ООПТ были внесены в государственный кадастр недвижимости, а кадастровые работы дорогие и требуют времени.

Но, тем не менее, когда такой механизм уже существует, когда закон создан, он начинает жить собственной жизнью. В 2017 году перечень территорий, подлежащих обследованиям, был существенно  расширен, и в него были включены некоторые территории, которые не попали в первую редакцию. В 2018 году была принята поправка депутата Законодательного собрания Надежды Тихоновой, которую она подготовила в связи с обращениями жителей по Пискаревскому парку. Сейчас рассматривается еще несколько возможных поправок.

– Каковы итоги пятилетия с момента принятия закона?

– Там, где раньше была некая серая зона, из которой совершенно непонятным образом всплывали предложения о создании ООПТ, которые потом могли раствориться, не реализовавшись, создан достаточно четкий, прозрачный механизм. Любой субъект законодательной инициативы может выступить с обоснованными предложениями по этому перечню – включить в закон или исключить.

Идет систематическое накопление огромного массива данных о природных комплексах Петербурга – об их состоянии, ценности. Обследовано уже 14 территорий из перечня, их суммарная площадь больше, чем площадь всех ранее созданных ООПТ. Среди них – несколько рекордсменов по абсолютному и удельному разнообразию редких видов. Конечно, сейчас, глядя с высоты этого опыта, эксперты по-новому оценивают  относительную ценность тех или иных территорий и признают ошибки. Но даже те обследования, которые не привели к созданию ООПТ, – огромный вклад в экологический портрет города.

Меняется концепция восприятия ООПТ. Я думаю, что в Петербурге все же появится настоящий природный парк площадью несколько тысяч гектаров, и это не будет никого пугать с точки зрения управления.

Но все же это чрезвычайно долгий процесс. Мы захотели спасти природу, а для этого необходимо стратегическое терпение: разбираться с мириадами безумных возражений, с демагогией, преодолевать устоявшийся порядок, изобретать все новые и новые ходы и приемы. И это тоже результат.

Юлия Мурашова