Разработчики полагают, что поправки должны повлечь за собой изменения в нормативно-правовой базе федерального и регионального уровней и дать старт бурному развитию отрасли утилизации отходов.

В этой статье мы постараемся дать объективную оценку внесенным поправкам с точки зрения перспективы реализации основных направлений государственной политики в области обращения с отходами, а именно – развития раздельного сбора отходов и их переработки, предотвращения дотирования технологий мусоросжигания.

Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Более подробно о законодательных препонах раздельному сбору отходов можно прочитать здесь.

Чем были плохи предыдущие понятия, формулировки и требования, изложенные в законе и подзаконных актах?

Несмотря на всю свою прогрессивность, в  сложившейся к тому времени ситуации обновленный в 2014 году ФЗ №89 чуть ли не в каждой главе содержал формулировки, вызывающие недоумение. Вот основные из «претензий»:

1. Иерархия методов обращения с отходами не называла открыто приоритетность раздельного сбора отходов, а только намекала на него формулировкой «снижение класса опасности отходов в местах их образования».

2. Закон не требовал внедрения раздельного сбора отходов, а просто давал право на это.

3. Закон не делал акцент на том, что обычно собираемое раздельно вторсырье имеет V класс опасности, и его сбор не требует лицензирования.

4. Закон не назначал ответственных за то, чтобы подзаконные акты разрабатывались в соответствии с иерархией методов обращения с отходами. Мощнейший инструмент – философия, на которой можно было бы выстроить отрасль по обращению с отходами, – фактически не применяется. Например, требования к содержанию территориальных схем не стимулировали создание концепций, ориентированных на приоритетность предотвращения образования отходов и их максимальное использование, раздельного сбора и утилизации отходов. В итоге силы брошены на борьбу со следствиями, а не с причинами.

5. Отсутствовала ответственность исполнительных органов государственной власти за несвоевременное или некачественное исполнение обязанностей по разработке территориальных схем и региональных программ в  области обращения с отходами.

Что изменили поправки в ФЗ №89 в декабре 2017 года и как это повлияет на развитие раздельного сбора отходов и утилизации?

1. В комментариях депутатов Государственной думы к поправкам (ФЗ № 503) говорилось, что теперь раздельным сбором можно заниматься без лицензии. Фактически на это и прежде не требовалось лицензии, поскольку обычно раздельно собранные отходы имеют V класс опасности. Однако юридически вопрос необходимости получения лицензии для осуществления раздельного сбора отходов был снят еще в ноябре 2016 года: «В случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, потребители обязаны осуществлять разделение твердых коммунальных отходов по видам отходов и складирование сортированных твердых коммунальных отходов в отдельных контейнерах для соответствующих видов твердых коммунальных отходов. Осуществление такого разделения твердых коммунальных отходов не влечет необходимости получения потребителем лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности» (п. 19 Постановления Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156).

Тем не менее поправки, внесенные ФЗ №503 в ФЗ № 89, переименовали «раздельный сбор отходов» в «раздельное накопление отходов». На практике же все то, что принято называть «раздельным сбором отходов», представляет собой раздельное накопление, что и закрепил закон. А раз это не сбор, то и лицензия на это не нужна. Теперь термины должны трактоваться следующим образом:

– «сбор отходов – прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение»;

– «накопление отходов – складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения».

Видимо, задача разработчиков состояла в том, чтобы прояснить, что раздельный сбор отходов – это не сбор и поэтому не подлежит лицензированию.

Однако изменение понятия «сбор» уже привело к разнообразию трактовок, последствия которого еще долго будут влиять на развитие отрасли. Например, в выпущенном 26 января 2018 года разъяснении Управления Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу говорится, что лицензии предприятий, в составе деятельности которых указаны исключительно работы по сбору и транспортированию отходов I-IV классов опасности, подлежат переоформлению. В ситуации начала работы региональных операторов и зависимости от других не вполне понятных внешних факторов такое положение заведомо ставит небольшие компании, которых большинство на рынке, в невыгодные условия. В то же время центральный аппарат Росприроднадзора утверждает, что лицензию переоформлять нет необходимости.

Снизится ли количество путаницы в связи с переименованием «сбора» в «накопление» или наоборот – покажет время. Но то, что действия законодателей не до конца продуманы, – очевидно.

2. Отходы, накапливаемые раздельно, по-прежнему подпадают под понятие «твердые коммунальные отходы» (ТКО).

Само определение ТКО осталось прежним. «Твердые коммунальные отходы – отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами».

Закон не вносит четкого разграничения между отходами, в отношении которых организовано раздельное накопление, и всеми остальными отходами от населения, оставляя все это в одной категории ТКО. Это влечет за собой ограничения, которые возникают из «принадлежности» к ТКО: раздельное накопление можно организовывать только на контейнерных площадках и к  нему справедливы все требования СанПиНов, регулирующих содержание контейнерных площадок.

Изначально предполагалось, что поправки будут стимулировать развитие сбора вторсырья за счет экономических выгод для УК и ТСЖ. Однако неясно, как может управляющая компания или другой собственник отходов распоряжаться вторсырьем, если все, что попадает на площадку, будет находиться в ведении регионального оператора, потому что, согласно п. 21 «Правил обращения с отходами»: «Запрещается организовывать места сбора отходов от использования потребительских товаров и упаковки, утративших свои потребительские свойства, входящих в состав твердых коммунальных отходов, на контейнерных площадках и специальных площадках для складирования крупногабаритных отходов без письменного согласия регионального оператора».

С другой стороны, новый термин «отходы от использования товаров», появившийся в свежей редакции ФЗ № 89, дает возможность для иных трактовок.

Теперь УК и ТСЖ вправе организовать сбор тары от напитков и бытовой химии, а также упаковочного картона вне контейнерной площадки по своему усмотрению. Не стоит серьезно рассчитывать заработать дополнительно на продаже вторсырья. Но при должном рвении УК смогут сократить расходы на вывоз ТКО и получить одобрение своих жильцов. Плюсом такого механизма может быть неограниченное привлечение частного малого и  среднего бизнеса, а также компаний, реализующих расширенную ответственность производителя. Минусом – нежелание УК связываться с трудоемким процессом, обязанности для которого не предусмотрены.

Удручает также пренебрежение федеральных органов власти, задействованных в разработке поправок, к отдельному сбору (накоплению) пищевых отходов от населения. Уже несколько лет говорится о том, что непопадание в категорию ТКО органических отходов позволяет сохранить качество вторичного сырья и вернуть в хозяйственный оборот гораздо большее его количество. Однако ни сам ФЗ № 89, ни проект Постановления Правительства «О порядке разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем», о котором пойдет речь далее, не выделяют пищевые отходы в отдельную категорию и не задают вектор на их раздельный сбор (накопление).

3. Переименование «раздельного сбора» в «раздельное накопление» рождает еще одну коллизию, связанную с частотой вывоза раздельно накопленных отходов.

Если раздельно накопленные отходы – это ТКО, то вывозить их следует ежедневно или раз в три дня в зависимости от температуры (п. 2.2 СанПиН 42-128-4690–88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест»). Если же все-таки это накопление, то (согласно ФЗ № 89) отходы можно не вывозить до 11 месяцев.

4. Все вышеперечисленные противоречия – сущая мелочь по сравнению с тем, что организация раздельного накопления отходов по-прежнему не вменена в обязанность региональных властей. В этих условиях право накапливать вторсырье раздельно и передавать его на переработку, задекларированное для УК и ТСЖ, вступает в противоречие с правом регионального оператора не разрешить это делать либо разрешить на условиях, невыгодных для управляющих компаний.

5. Поправками не предусмотрено никаких инструментов экономического стимулирования населения для раздельного накопления отходов и нет никаких указаний, что такие инструменты должны быть разработаны в подзаконных актах. В настоящий момент нет никаких предпосылок, что жители увидят в своих квитанциях разницу в оплате вывоза раздельно накопленных и смешанных отходов.

6. Закон отменил исчисление и взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) при размещении твердых коммунальных отходов за 2016 и 2017 годы. Отмена НВОС за два года означает, что денег, которые могли бы пойти на природоохранную деятельность из бюджета РФ, в том числе на ликвидацию несанкционированных свалок, будет собрано значительно меньше.

Теперь статус регионального оператора присваивается на срок «не более 10 лет». Ранее он присваивался на срок «не менее 10 лет».

Закреплена приоритетность направления обработки и утилизации отходов при распределении средств экологического сбора (п. 11 ст. 24.5 ФЗ № 89), поэтому мусоросжигание и захоронение не должны получить финансирование из средств экологического сбора. В то же время считаем, что развитие инфраструктуры раздельного сбора отходов ошибочно не попало в категорию приоритетных дотируемых мероприятий, и это будет тормозить развитие отрасли.

Территориальные схемы обращения с отходами теперь должны пройти общественные обсуждения (п. 4 ст. 13.3). Но процедура обсуждений пока непонятна. Также исключено положение об обязательном согласовании схем с соответствующими территориальными органами уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти (ранее таким органом являлся Росприроднадзор).

Проект постановления Правительства РФ «О порядке разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем», обсуждаемый на Федеральном портале проектов нормативных актов в феврале 2018 года, содержит довольно мало положительных изменений, и если его примут в таком виде, территориальные схемы и вовсе окажутся без «руля и ветрил», ибо общественные обсуждения территориальных схем по процедуре, изложенной в документе, не смогут оказать существенного влияния ни на содержание территориальных схем, ни на соблюдение региональными властями иерархии методов обращения с отходами в сопутствующих территориальным схемам нормативных правовых актах.

Это лишь некоторые комментарии к содержанию законопроекта. Из всего вышесказанного напрашивается следующий вывод. Власти породили институт регионального оператора, который вовсе не собирается внедрять раздельный сбор (накопление) отходов. А теперь пытаются хоть как-то вывести вторсырье из-под юрисдикции регионального оператора, чтобы «развязать руки» тем, кто хочет развивать раздельный сбор (накопление) отходов.

Власти идут на поводу у крупного бизнеса, желающего зарабатывать деньги на производстве и эксплуатации оборудования для сортировки и сжигания отходов, а также на получении приоритетной государственной поддержки таких методов обращения с отходами.

Пользуясь несовершенством законодательства и отсутствием ответственности за содержание разрабатываемых документов, региональные власти сплошь и рядом манипулируют понятиями и терминами, протаскивают аффилированные к ним бизнес-структуры для работы в «мусорной» отрасли и даже возводят финансовые интересы таких компаний в ранг госполитики. На каждом шагу мы видим примеры, когда под видом раздельного сбора отходов власти преподносят населению строительство сортировок для смешанных отходов (заменяют менее приоритетным способом более приоритетный), а также смешивают понятия «утилизация» и «термическое обезвреживание», предлагая россиянам «энергетическую утилизацию отходов» как панацею от новых полигонов. В подавляющем большинстве территориальные схемы наполнены планами по строительству «мусороперерабатывающих предприятий», основными технологиями которых являются автоматизированная сортировка смешанных отходов (обработка) и их сжигание (обезвреживание).

Действия федеральных и региональных надзорных органов рассогласованы, что влечет за собой опасность коррупции на местах. Сами же региональные надзорные органы, транслирующие отличную от федерального органа позицию, не несут никакой ответственности за ошибочные трактовки и их последствия для бизнеса.

Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в области обращения с отходами, направленные на развитие системы сбора вторсырья от населения и его переработки:

1. Обозначить раздельное накопление отходов не только как приоритетный способ обращения с отходами, но и закрепить как обязательный. В обязанности региональных властей включить разработку мероприятий по стимулированию раздельного сбора отходов, переработки, а также по привлечению малого и среднего бизнеса.

2. Вывести вторсырье из понятия «твердые коммунальные отходы».

3. Предусмотреть принципы учета отходов V класса опасности, снижения образования отходов (за счет предотвращения образования отходов вообще или за счет перевода бывших отходов во вторсырье либо использования бывших своих отходов в производстве новой продукции).

4. Разработать инструменты экономического стимулирования для населения при осуществлении раздельного накопления отходов в нескольких вариантах (многоквартирные дома, частные домохозяйства).

5. Закрепить необходимость разработки и внесения в территориальные схемы обращения с отходами целевых показателей: 1) по уровню собираемости от населения вторичного сырья на контейнерных площадках, в том числе пищевых отходов; 2) по уровню обеспеченности населения возможностями для сбора вторсырья, в том числе пищевых отходов.

6. Зафиксировать в КоАП ответственность профильных органов власти за нарушение требований законодательства в части соответствия содержания разрабатываемых нормативных правовых актов основным направлениям государственной политики в области обращения с отходами, а также за отсутствие требуемых законодательством нормативных правовых актов в области обращения с отходами.