Серия статей написана участниками конкурса «ЭКО-ЮРИСТ – 2016» после ознакомительной поездки в Нидерланды, организованной «БЕЛЛОНОЙ» при поддержке Консульства Нидерландов в октябре 2017 года. В ходе поездки студенты встретились с представителями общественных организаций и комиссии по экологической оценке, экологическими юристами и сотрудниками компании, занимающейся утилизацией мусора в Амстердаме.

Сегодня практически перед каждой страной остро стоят вопросы, связанные с экологией и защитой природы. Современным обществом выработан ряд специальных мер, направленных на рациональное использование природных ресурсов и предотвращение чрезмерного загрязнения окружающей среды.

Одним из инструментов, позволяющим принять превентивные меры по нейтрализации угроз загрязнения со стороны новых промышленных предприятий и инфраструктурных объектов, являются оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС, на английском языке – Environmental Impact Assessment, EIA) и экологическая экспертиза.

При проведении EIA организации, государственные органы ЕС руководствуются Директивой Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2011/92/ЕС от 13 декабря 2011 г. В Российской Федерации основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими процедуру ОВОС, являются Федеральный закон от 23 ноября 1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 №372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

Практика проведения ОВОС в странах Европейского Союза схожа с российской практикой, но имеет определенные нюансы, которые обеспечивают большую беспристрастность экологической оценки и, в конечном счете, большую эффективность процедуры.

Первый вопрос – а нужен ли ОВОС?

Первая стадия оценки воздействия на окружающую среду в Нидерландах – этап скрининга (англ. screening – отбор). На данном этапе по каждому планируемому проекту заполняется анкета для определения необходимости экологической оценки. В зависимости от сочетания различных факторов может быть принято решение о необходимости проведения полной оценки, упрощённой оценки или её необязательности.

В России этап скрининга отсутствует, вместе с тем согласно ст.7 ФЗ «Об охране окружающей среды» оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении любой планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Полагаю, что такой подход не является преимуществом, так как проекты, реализация которых может оказать более существенное влияние на окружающую среду, зачастую теряются среди огромного количества менее важных.

Независимая оценка качества ОВОС

Особую роль в системе ОВОС Нидерландов занимает Нидерландская комиссия по экологической оценке (NCEA). С 1987 года NCEA является независимым экспертным органом, который оказывает консультативные услуги по оценке качества исполнения ОВОС в Нидерландах, а также содействует развитию потенциала в области экологической оценки в других странах. Комиссия является некоммерческой организацией и выступает в качестве независимого советника. Оценка Комиссии является обязательной для ОВОС, проводимых по полной схеме, и необязательной для упрощённой оценки.

NCEA состоит из 12 сотрудников секретариата, участвующих в международном сотрудничестве. Для оказания консультационных услуг имеются рабочие группы экспертов. Для проектов развития потенциала при необходимости привлекаются внешние специалисты. Для более оперативного доступа к экспертам секретариат располагает базой данных, содержащей несколько сотен независимых экспертов.

В 2015 году Нидерландской комиссией по экологической оценке был подготовлен 141 консультативный отчет. В 2016 году было выпущено 159 консультативных отчетов, 44% из которых были обязательными обзорами экологических экспертиз.

Оценивая результаты EIA и экологических экспертиз, NCEA способствует развитию процедуры оценки воздействия на окружающую среду в Нидерландах.

Основой международной работы Комиссии является оказание помощи в достижении лучшей практики экологической оценки министерствам окружающей среды, специалистам по экологической оценке и неправительственным организациям.

В России аналогичной организации в настоящий момент не существует.

Участие общественности в проведении ОВОС

В Нидерландах участие общественности в обсуждении проекта является обязательным и важнейшим правом граждан. Если ОВОС проводится по полной схеме, то граждане привлекаются к обсуждению проекта на двух этапах – после скрининга и публичного объявления о возможном проекте для обсуждения принципиальных вопросов, связанных с потенциальной реализацией проекта, и после опубликования полного текста ОВОС – для обсуждения деталей воздействия проекта. При проведении ОВОС по упрощённой схеме общественное обсуждение организуется один раз – после опубликования текста ОВОС.

В России общественные слушания проводятся, только когда ОВОС уже подготовлена, на первоначальном этапе принципиального рассмотрения проекта участие общественности не предусмотрено. Такая организация процедуры нередко подвергается критике, потому что на этом этапе любое существенное изменение параметров проекта повлечет за собой дополнительные расходы по обновлению ОВОС. Инициаторы проектов, вложив средства в дорогостоящую подготовку оценки воздействия на окружающую среду, обычно не намерены изменять или тем более отменять его, поскольку это влечёт за собой дополнительные расходы. Поэтому велик риск организации формальных слушаний или намеренного нераспространения информации о месте и времени проведения слушаний. В связи с этим возникали и продолжают возникать конфликты между гражданами, общественными организациями, выступающими за недопущение негативного воздействия на окружающую среду, с одной стороны и инициаторами проектов – с другой.

Стратегическая экологическая оценка

Для оценки государственных планов и программ развития территорий в Нидерландах, как в других странах Европейского Союза, предусмотрена процедура стратегической экологической оценки (англ. – Strategic Environmental Assessment, SEA). Процедура СЭО в Нидерландах схожа с полной схемой проведения ОВОС, не привязана к конкретным проектам и помимо возможного воздействия плана или программы на окружающую среду предусматривает механизмы участия и учёта мнения общественности при планировании будущих проектов.

На международном уровне проведение СЭО регулируется протоколом о СЭО к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (конвенция Эспоо), принятом в 2003 году. Россия к этому протоколу не присоединилась. Несмотря на то, что Министерство природных ресурсов ещё в 2012 году подготовило проект закона о присоединении к конвенции, в Государственную Думу он так и не поступил.

На мой взгляд, действующее российское законодательство об ОВОС необходимо совершенствовать на основе европейской практики, а также учитывая опыт проведения ОВОС в России. Толчком к совершенствованию законодательства в этой сфере может послужить присоединение России к Орхусской конвенции, ратификация конвенции Эспоо и присоединение к протоколу по СЭО. Это смогло бы оказать существенное влияние на развитие института экологической оценки в России, а также на повышение экологической и социальной ответственности инициаторов проектов.

Об авторе: Дмитрий Изварин, магистрат Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия в Санкт-Петербурге, сотрудник коллегии адвокатов, участник конкурса ЭКО-ЮРИСТ 2016.