В ноябре 2011 года Правлением ГК «Росатом» были приняты «Основные положения «Стратегии развития заключительной стадии жизненного цикла объектов и материалов использования атомной энергии (Бэкенд) до 2030 года» (далее «Стратегия»). В декабре 2011 стратегия была доложена на Общественном Совете ГК «Росатом», где предлагалось одобрить этот документ и принять за основу.

По мнению Беллоны, «Стратегия развития заключительной стадии жизненного цикла (ЗСЖЦ) объектов и материалов использования атомной энергии», прежде чем будет принята окончательно, требует всестороннего анализа и общественного обсуждения. Такое обсуждение имеет смысл еще и потому, что миссия стратегии заключается в формировании к направлению ЗСЖЦ общественного доверия в России и за рубежом.

Представленные ниже комментарии Беллоны являются первым шагом такого анализа и приглашением для общественных организаций и заинтересованных в этой теме экспертов к дальнейшему обсуждению «Стратегии».

Некоторые общие замечания:

C точки зрения общественности,  из основных приоритетов, заявленных в целях Стратегии, на первом месте должны стоять «решение проблем наследия» и «обеспечения ядерной и радиационной безопасности», а не «создание прибыльного бизнеса» и «коммерциализация», касающиеся собственных интересов ГК «Росатом» и других структур, связанных с атомным бизнесом. Сейчас же все наоборот.

Признается что:

• В рамках всей атомной отрасли РФ еще не сложилось единого мнения относительно типа будущего ядерного топливного цикла.
• На текущий момент не сформированы механизмы финансово-экономического взаимодействия, не закреплена ответственность наработчиков, не существует нормативно-правовой базы в части обращения с ОЯТ.
• В России ежегодный объем ОЯТ увеличивается на 650 тонн и на сегодняшний день составляет 22 тыс. тонн. К 2030 году выгрузка ОЯТ из энергетических реакторов может превысить 1000 тонн в год. При соблюдении текущей динамики к 2030 году будет накоплено около 30 тыс. тонн ОЯТ, а к 2050 году – около 50 тыс. тонн.
• ПО «Маяк» (единственное предприятие России, которое перерабатывает в год 100-150 (по другим данным – меньше 100) тонн ОЯТ) использует устаревшие технологические решения и неоптимальные схемы по объему образующихся радиоактивных отходов, имеет низкую экономическую эффективность.
• Переработка ОЯТ наследия приведет к росту объемов РАО, обусловленному технологической цепочкой переработки ОЯТ.
• В РФ на текущий момент накоплено 487 млн. куб. м. РАО разной степени активности. Ежегодно образуется 4 млн. куб. м. РАО (первичное образование). В среднесрочной перспективе до 2030 года прогнозируется образование РАО на уровне 2-3 млн. куб. м. РАО в год (не включая РАО от ВЭ).
• В РФ на данный момент отсутствует инфраструктура окончательной изоляции РАО, что с учетом накопленных объемов и ежегодного образования РАО, влечет рост радиационной нагрузки в местах расположения объектов использования атомной энергии.
• По большинству объектов использования атомной энергии отсутствуют долгосрочные планы развития объектов и программы по выводу объектов из эксплуатации, а также не определены источники финансирования для вывода объектов из эксплуатации.
• Не сформированы механизмы финансово-экономического взаимодействия, не закреплена ответственность владельцев активов, не существует нормативно-правовой базы в части вывода из эксплуатации (ВЭ).

Ядерный топливный цикл и ОЯТ

Декларируется наличие альтернатив и возможностей выбора типа ядерного топливного цикла. Представлены четыре альтернативы существующих топливных циклов («Комбинированный ЗЯТЦ БР и РТН», «Замыкание на МОКС РТН», «Сжигание плутония в МОКС топливе РТН и БР», «Долгосрочное хранение/захоронение»).
Подчеркивается, что выбор типа топливного цикла будет стратегической развилкой, после которой окончательно будут определены инфраструктура, все технологии и естественно экономика. В то же время признается, что «технологии и экономические оценки, существующие сегодня, не позволяют однозначно определить целевой тип топливного цикла…», поэтому выбор типа ЯТЦ предполагается осуществлять путем последовательного прохождения ключевых точек принятия решений:

Однако:

• Выбор предлагается сделать уже в 2015 году.
• Критерии выбора не обозначены явно, ссылка на уверенность в экономической и технологической успешности проекта реактора БН-1200, хотя опыт эксплуатации БН-350, БН-600 и международный опыт по быстрым реакторам не вселяет особого оптимизма относительно этого проекта.
• Упор сделан на экономику, мимоходом упоминается технология, однако вовсе нет упоминаний о безопасности. Т.е. создается впечатление, что ГК «Росатом» считает вопрос безопасности БР и ЗЯТЦ решенным и дальше он обсуждаться не будет.
• Далее в документе, по сути, обсуждается только одна (базовая) альтернатива («Комбинированный ЗЯТЦ БР и РТН»), что создает ощущение заданности выбора.

Поскольку предложены мероприятия только для одного типа ЯТЦ, остается не понятным, как можно сравнивать экономику и другие показатели ЯТЦ разных типов.

Что именно понимается под технологической и экономической эффективностью проекта БН-1200 не объясняется, но можно было бы предположить, что технологическая эффективность означает реализацию проекта как такового (реактор должен быть построен и нормально безопасно функционировать), а экономическая – что он не будет слишком дорого стоить. Тем не менее, по плану реактор должен быть построен только к 2017 году, а его проект должен быть готов в 2014 году.

То есть, в лучшем случае в 2015 г. можно будет оценивать только проект БН-1200, который будет на бумаге.

Но даже если предположить, что первый критерий (технологический) – более или менее ясен, то второй (экономический) явно нуждается в формализации. Сколько должен будет стоить БН-1200, чтобы было решено, что замкнутый цикл с быстрыми реакторами экономически нецелесообразен или наоборот?

Необходимо также учесть, что базовый сценарий долгосрочного развития ЗСЖЦ, который предусматривает полное замыкание ЯТЦ на основе комбинированного ЗЯТЦ БР и РТН, подразумевает переработку ОЯТ РТН, фабрикацию первых загрузок уран-плутониевого топлива для БР, переработку ОЯТ БР и фабрикацию следующих загрузок топлива БР из продуктов переработки.

Планируется, что в 2020 году необходимо успешно пройти развилку, которая покажет высокую экономическую эффективность переработки ОЯТ при различных конфигурациях топливного цикла. Т.е. кроме успешности проекта реактора БН-1200, должен быть так же успешен проект нового завода по переработке ОЯТ (или хотя бы ОДЦ). Однако не понятно как можно оценить экономическую эффективность (не говоря уже о технологической) переработки ОЯТ в 2020 году, если к 20-му году будут получены только результаты (положительные или отрицательные?) испытания технологий переработки ОЯТ РТН на ОДЦ. И в этом же году планируется завершить только проект промышленного завода по переработке ОЯТ РТН (РТ-2). В это же время планируется получить результаты НИОКР по МОКС-топливу и РТН, а также результаты анализа полной стоимости электроэнергии при различных типах ЯТЦ, которые должны будут учтены при оценках экономической эффективности переработки ОЯТ.

Из всего вышесказанного, складывается впечатление, что в представленной стратегии не совсем стыкуются цели, сроки и последовательность прохождения развилок, а также отсутствуют реальные оценки планируемых решений. Очевидно, это чувствуют и разработчики Стратегии, поскольку в перечне рисков на первом месте стоят риски задержки запуска ключевых объектов инфраструктуры и превышение планируемых капитальных затрат по этим объектам.

Кроме того бросается в глаза, что фактически в каждом шаге, обозначенном в Стратегии, разработка и принятие нормативной базы отстает от практических шагов. А это означает, что в будущем нормативную базу будут подгонять под существующую ситуацию, т.е. будет внедряться вариант прохождения «слепой» практики.
Насколько правильно, что критически важное для развития отрасли и будущих финансовых обязательств страны решение принимается на основании одного-единственного проекта? И самое главное, какова процедура принятия решения?

Стратегия открывает возможность выбора между несколькими альтернативными типами топливного цикла и описывает эти альтернативы, однако механизм принятия решения в Стратегии не прописан. Учитывая огромную цену вопроса и то, что финансовые последствия решений принятых сейчас, будут сказываться многие десятилетия вперёд, решение должно приниматься на уровне законодателей, и ему должно предшествовать широкая дискуссия с участием экспертов и общественности. Процесс принятия решения должен быть максимально независимым от Росатома, как главной заинтересованной стороны.

По нашему мнению, выбор топливного цикла должен быть сформулирован как отдельная задача, причем, в первую очередь, должны быть выработаны и приняты на госуровне внятные критерии выбора. Подобные решения в мире редко принимают на основании единственного, экономического критерия, но с другой стороны, с одним критерием сложнее манипулировать. Процесс выбора должен быть реальным.

Было бы целесообразно принять специальный документ, описывающий процедуру выбора типа ЯТЦ.

Если выбор будет делаться на основании «экономической эффективности», должно быть дано точное определение, методика расчета, источников данных, описание того, кто отвечает за расчеты и т.д.
И все же, несмотря на то, что «Росатом» считает вопрос безопасности ЗЯТЦ решенным, документ должен иметь раздел «Обоснование безопасности», поскольку, например, многие страны отказались от ЗЯТЦ не только по экономическим причинам, но и по причинам его повышенной опасности для человека и окружающей среды по сравнению с разомкнутым.

По итогам работы выбор ЯТЦ принимается законодательным актом.

РАО

Росатом признает, что «…комплексы кондиционирования РАО включают в себя дорогостоящее оборудование. Текущее состояние комплексов кондиционирования РАО на предприятиях атомной отрасли не позволяет сегодня привести накопленные РАО в полном объеме в кондиционное состояние, необходимое для окончательной утилизации накопленных объемов РАО… В РФ на данный момент отсутствует инфраструктура окончательной изоляции РАО…».

Для решения проблемы захоронения РАО идет проектирование двух пунктов захоронения НАО/САО (Сосновый Бор и Димитровград), также разработан проект геологического пункта захоронения для ВАО (Железногорск). Ввод в промышленную эксплуатацию первых пунктов захоронения НАО/САО запланирован на 2016 год. Ввод пункта захоронения ВАО в опытно-демонстрационную эксплуатацию (подземная лаборатория возле Железногорска) запланирован на 2016 год, в промышленную – на 2022 год.

Стоимость обращения с РАО и финансовые источники

Росатом задумался над тем, что будет, если финансовых средств, собираемых с собственников РАО в виде тарифа, окажется недостаточно. Поскольку система учета РАО еще только создается, а издержки обращения известны только приблизительно, Росатом оказывается крайне уязвим в том случае, если РАО окажется больше, а обращение с ними стоит дороже, чем думали изначально.

В качестве меры, снижающей риск, указывается отказ от принципа «заплатил и забыл», хотя это не ведет к снижению риска, а только к его перераспределению. В принципе, этот риск существует объективно, и важно, не то, кто именно его несет, а то, есть ли под него финансовое обеспечение. Однако для того, чтобы этот передать этот риск стороне, принимающей РАО на обращение, существуют веские причины:

Во-первых, собственниками РАО являются многие организации разного размера с самым разным финансовым положением. Перевод риска подорожания на них полностью или частично, означает, непроизводительные расходы времени и денег на судебные разбирательства, банкротства многих из этих предприятий в итоге государственную ответственность по счетам.

Во-вторых, как учит экономическая теория, риск в подобной ситуации должен нести тот, кто способен на него повлиять, иначе возникают прямые стимулы к росту издержек, плюс смягчаются бюджетные ограничения для Росатома.

В-третьих, такой принцип означает, что Росатом выступает одновременно в качестве оператора по РАО и страховой компании и должен научиться учитывать в тарифе как прямые расходы, так и стоимость риска, то есть страховую премию. Росатом должен быть способен обращаться с подобными рисками совершенно так же, как это делают страховые компании – считать тариф поточнее и создавать финансовые резервы. Это должно в идеале сделать издержки обращения с РАО более прозрачными и обоснованными.

Проблема в том, что Росатом пока не владеет полной информацией об объемах и издержках. Поэтому, кроме всего прочего, смысл программы должен состоять в том, чтобы экспериментально установить фактическую стоимость обращения с РАО, что даст возможность формировать обоснованные тарифы. Это, вместе с созданием национальной системы учёта РАО, даст возможность финансировать эти работы за счет наработчиков РАО, а также учитывать эти расходы сразу при запуске любых новых ядерных проектов. Эта информация должна постоянно корректироваться при расчете новых ядерных проектов.

Развитие бизнеса

В Стратегии идет речь о «развитии бизнеса». Предлагается организационное разделение бизнес-составляющей и дирекции, работающей с «наследием». Желание Росатома зарабатывать на эксплуатации строящейся инфраструктуры понятно, но на наш взгляд, некоторая коммерциализация могла бы быть оправдана только с целью снижения издержек бюджета по основному направлению.

Но когда речь идет о госкомпании с пересекающимися функциями, скорее будет происходить обратное: развитие бизнеса будет субсидироваться за счет госпрограмм по ликвидации «наследия». Очевидно, Росатом предполагает сооружение инфраструктуры хранения и переработки с емкостью сверх потребностей собственно российской ядерной отрасли. Не видно оснований полагать, что описанные в «Страгетии» направления могут развиться в самообеспечивающиеся жизнеспособные бизнесы.

Например, если покупка иностранной компании есть самый дешевый путь получения доступа к необходимым технологиям или иным ресурсам, то, возможно, эти расходы могут быть частично покрыты за счет коммерческой эксплуатации компании. Однако покупка зарубежных активов для получения прибыли не должно осуществляться за счет госбюджета. Коммерческие перспективы описываемых в Стратегии направлений сомнительны и, в любом случае, должны быть оставлены частному капиталу.

Вывод из эксплуатации – услуги по демонтажу ядерных объектов, кондиционированию, производство контейнеров для РАО и т.д. Такие работы обычно осуществляют местные игроки, и вряд ли Россия располагает технологиями и опытом, позволяющей ей конкурировать с европейскими, американскими или японскими фирмами. Кроме того, местные фирмы пользуются политической поддержкой, поэтому планы, описанные в «Стратегии», отдают некоторой маниловщиной. В любом случае для получения того или иного международного контракта государство должно будет финансировать приобретение необходимых компетенций и активов, а затем продвигать его на госуровне, предоставлять госгарантии и дешевое экспортное финансирование, то выигрыш получит, скорее всего, только Росатом.

Услуги по обращению с ОЯТ и РАО. Описание объёмов работ по выводу из эксплуатации и обращению с РАО и ОЯТ способны лишь ввести в заблуждение. Международного рынка в данной области не существует по ряду объективных причин. России могут предложить делать то, что никто другой делать не хочет – вещи сомнительные по экологии, связанные с ввозом на территорию страны, переработку и хранение РАО различного происхождения, а также ОЯТ – возможно, что спрос на такие услуги будет, но это неприемлемо по иным причинам.

Термином «лизинг топлива» в документе названа существующая практика обеспечения свежим топливом и обязательство забирать топливо, отработанное для АЭС советского и российского происхождения. Это может работать как часть пакетного соглашения о строительстве станций за рубежом, но взятое само по себе это направление вряд ли прибыльно. Кроме этого в «лизинге» остаются вопросы в отношении возвращения «радиоактивной грязи» в страну, которая использовала свежее ядерное топливо. Быстрее всего этот вопрос останется «без рассмотрения», поскольку если поставить вопрос о возвращении РАО, которое образовано после переработки «лизингового ОЯТ» в страну, где ОЯТ было наработано, то все лизинговые «преференции» для этой страны исчезнут. И пакетное соглашение (строительство АЭС + лизинг топлива) станет зарубежным клиентам не интересным.

Отдельные вопросы и проблемы:

• Информация – часть её под контролем Росатома («коммерческая тайна», двойное назначение, внутренние цены, достоверность отчетности не проверяема), часть – вообще пока не существует (например, стоимость инфрастуктуры, которую еще предстоит построить), и т.д.
• Издержки, включаемые в калькуляции. Для экологов и общественности важны внешние эффекты (вроде последствий для природы и здоровья) и различные риски, которые отличаются в разных вариантах, но опять нужны признанные методики и достоверные данные.
• Для кого должна считаться «экономическая эффективность»? Например, у регионов могут быть свои соображения по вопросу, у отраслевой науки – свои и т.д. Как учесть перераспределительные аспекты — не вполне тривиальная проблема.
• Кто считает? Люди, компетентные в вопросах экономики ЯТЦ, обычно связаны с отраслью, и неясно, как сделать их непредвзятыми в оценках. Иностранные эксперты, вроде бы, объективны, но возникают проблемы с тем, например, кто их будет приглашать, поскольку позиция того или иного эксперта обычно известна или определяется разнообразными групповыми, страновыми или корпоративными интересами.
• «Рост эффективности ЗСЖЦ атомной отрасли, за счет создания конкурентного рынка в отдельных переделах ЗСЖЦ, в т.ч. с участием иностранных компаний». (стр.6). Как это будет выглядеть?
• «Большинство объектов использования атомной энергии были сооружены до акционирования отрасли и использование части объектов в коммерческих целях экономически не целесообразно». Что имеется в виду? Их эксплуатация слишком дорого стоит? Оценка издержек на основе исторических данных невозможна?
• После развилки 2 выбирается «Комбинированный ЗЯТЦ БР и ЛВР». В чем тогда смысл развилки?
• В какой момент начинает развиваться направление по МОКС в разных стратегиях? После НЕТ в 2015 г. или если ДА – после 2030 г.?

Заключение:

Представленный на обозрение общественности документ не дает полной и до конца понятной картины того, как будет выстраиваться стратегия развития ЗСЖЦ атомных объектов. Возможно причина в том, что обнародованный документ не полный. Как всегда по мотивам «для служебного пользования», «коммерческая тайна» и т.д. документ «обрезали». Но, несмотря на это некоторые тенденции прослеживаются:

Во-первых – в отношении выбора ЯТЦ заряженность на сценарий «Комбинированный ЗЯТЦ БР и ЛВР». Это может сыграть злую шутку в том случае, если этот сценарий провалиться, а другие сценарии будут не подготовлены. Для того, чтобы не оказаться в таком положении есть смысл идти «параллельно» по развилкам, не отдавая особого предпочтения какому-либо варианту, в особенности если сегодня у Росатома нет полной уверенности в успешности технологий по переработке ОЯТ и точных расчетов по экономическим издержкам. Здесь, конечно, могут быть свои минусы, например, задержка по времени. Зато такой «параллельный» способ определения сценария сможет уберечь от стратегических ошибок, а, следовательно, и от экономических потерь.  

Во-вторых – сценарий, который касается обращения с ОЯТ, жестко привязан к выбору ЯТЦ. Создается впечатление, что существует уверенность, что цикл полностью замкнется, и все ОЯТ будет перерабатываться, в результате чего проблемы с ОЯТ сами собой решатся. Однако существует достаточно большое количество так называемого не перерабатываемого ОЯТ, для которого необходимо создавать могильник. Стратегия этого сценария не рассматривает. Работа над созданием могильника могла бы быть тем «запасным аэродромом», на случай если результат по первому сценарию не будет положительным. Росатом не оставляет надежд на развитие успешного бизнеса в области обращения с ОЯТ. Направления этого бизнеса касаются, во-первых, продажи технологий в сфере ОЯТ (которых в России еще нет), а также фокусирование на услугах лизинга топлива для «стран-новичков» и услуг по переработке. Как отмечалось выше, лизинг топлива с возвращением и переработкой его в России связан с наработкой большого количества нового РАО, остающегося на территории России, что повлечет протесты общественности. Для переработки «чужого» ОЯТ на территории РФ, нет нормативной базы, технологий и инфраструктуры. К тому же, это, по сути, политический вопрос, который будет зависеть не только от российской стороны, но и от стороны-владельца ОЯТ. С ЕС перспективы такого сотрудничества практически не реальны (учитывая последние решения ЕК), с США, не смотря на подписание Соглашения 123, такое сотрудничество маловероятно. К тому же, С. Кириенко очередной раз на заседании общественного совета подчеркнул, что вариант ввоза «чужого» ОЯТ на территорию России для хранения или переработки даже не рассматривается. Поэтому не совсем понятно, как и за счет чего Росатом хочет стать «крупным игроком с глобальным присутствием» в бизнесе ОЯТ.

В-третьих, направление, которое касается обращения с РАО (если не учитывать экономику) определено достаточно «трезво», т.е., Росатом не стремится стать глобальным игроком, а определяет себя только «локальным поставщиком услуг РАО и сопутствующих технологий», фокусируясь при этом только на российском рынке (которого нет). При этом подчеркивают, что активы по обращению с РАО будут консолидироваться внутри ГК «Росатом». Росатом признает (но создается впечатление, что недооценивает) риск размывания финансовой ответственности за обращение с РАО, а также возможные проблемы с реализацией планов строительства могильников. Следует заметить, что «риск размывания финансовой ответственности за обращение с РАО» был заложен еще в Законе «Об обращении с РАО», о чем на стадии принятия этого закона предупреждали многие НПО, включая Беллону.

В четвертых, говоря о том, что РФ зарегистрировано более 1 тысячи объектов использования атомной энергии, большинство из которых ожидают вывода из эксплуатации, «Росатом» одновременно признается, что для этих объектов отсутствуют программы по ВЭ, не определены источники финансирования и механизмы финансово-экономического взаимодействия, а также отсутствует нормативно правовая база. В то же время Росатом позиционирует себя в бизнесе ВЭ как «игрок среднего масштаба с глобальным присутствием, фокусирующимся на высокотехнологичных областях ВЭ объектов атомной промышленности». Единственное направление в области ВЭ, которое можно оценить как успешное – это утилизация АПЛ. Однако эта область в чистом виде российская и никаких «глобальных присутствий» Росатома не подразумевает. Были попытки предложить, например, англичанам утилизировать их подводные лодки, используя российские мощности, но эти предложения были расценены как шутка. Другого серьезного опыта, мощностей, ресурсов и т.д. в атомном ведомстве нет, что они сами и признают.