Полную версию статьи читайте в журнале «Беллоны» «Экология и Право» №52.

Закон определил концепцию

С принятием Федерального закона «Об обращении с РАО» концепция обращения с РАО начала приобретать более-менее осмысленную форму. По крайней мере, стало понятно, куда в этом плане движется Россия. Закон критиковали, и эту критику можно продолжать. Например, ставить вопрос о внесении изменений в ряд статей. Скажем, внести изменения, запрещающие перемещение РАО из одного региона РФ в другой.

Но учитывая, что принятие ныне действующего закона происходило более 10 лет, можно предположить, что работа по внесению поправок займет еще столько же времени, если не больше. И надо еще подумать, требуются ли эти поправки, или несовершенные стороны закона можно обойти другим способом? Поэтому сегодня есть смысл посмотреть, как лучше использовать те возможности, которые заложены в законе и дополняющих его подзаконных актах.

Захоранивать или хранить долговременно?

Дебаты и споры в обществе идут вокруг того, что такое «захоранивать», а также где и как «захоранивать». Многие предлагают термин «захоронение» заменить на «долговременное контролируемое хранение». Пункт захоронения радиоактивных отходов (ПЗРО) чаще всего называют могильником (образ могилы – т. е. закопали и забыли).

Отрицательная реакция на захоронения вызвана в основном тем, что до сих пор не найден способ безопасного захоронения РАО навечно. Исследования показывают, что радионуклиды мигрируют даже тогда, когда они находятся в хранилищах, имеющих современные инженерные и надежные (с точки зрения геологов) природные барьеры. Одним словом, никто не может сегодня утверждать, что найден способ вечной надежной изоляции РАО. Другой вопрос – как быстро происходит эта миграция, при каких условиях и в каком направлении. Есть ли способ быстро обнаружить этот процесс и локализовать его?

Хотя не совсем понятно, почему к захоронению РАО надо предъявлять требования в том, что надежность ПЗРО должна быть вечной. Может быть, через 50-100 лет появятся технологии, с помощью которых РАО будут превращать в полезный продукт или будут найдены способы полной очистки этих РАО от радионуклидов.

По мнению «Беллоны», термин «захоронение» достаточно условный, и использовать его в качестве страшилки вряд ли разумно. К тому же, согласно первым проектам, ПЗРО, после его заполнения, остается под контролем систем, которые предусматриваются проектом.

По принципу «только не в моем огороде»

Болезненную реакцию у населения вызывает вопрос: почему РАО везут к нам. Принцип «только не в моем огороде» стал самым популярным даже у жителей «атомных» городов и регионов, например, в Сосновом Бору и Красноярске.

Означает ли это, что ПЗРО надо строить в каждом городе, поселке, деревне, институте, больнице и т. д., где уже наработаны или еще нарабатываются РАО различных категорий? А как быть с другим принципом, провозглашаемым многими экологами, – захоранивать РАО там, где они наработаны?

Сегодня Национальный оператор по обращению с РАО (НО РАО) принимает решение размещать ПЗРО исходя из нескольких объективных показателей. Первый – геология местности, т. е. возможность создания для ПЗРО природного барьера. Второй – плотность концентрации РАО вокруг планируемой площадки, и здесь стоит цель уменьшить затраты и риски при перемещении РАО. Конечно, этих двух условий недостаточно, но они являются необходимыми.

Безусловно, выбор места для будущего ПЗРО (или даже пункта хранения РО) – вопрос трудный, и здесь следует учитывать десятки, а может, и сотни факторов. Но необходимо ориентироваться на ключевое условие: при создании хранилища и перемещении в него РАО должна быть реально снижена радиоактивная нагрузка на данную территорию и повышена безопасность для живой природы. Если этого не происходит, нет смысла строить новые хранилища и будоражить общественность.

Главное условие – безопасность

Нынешняя концепция основана на нескольких постулатах. Первый – накопленные ранее и накапливаемые сегодня РАО необходимо безопасно временно хранить и долговременно захоранивать. В этом практически никто, в том числе и радикально оппозиционные к ядерной энергетике группы не сомневаются.

Согласно закону захоронение РАО – безопасное их размещение в пункте захоронения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения. Обратите внимание – «без намерения», но не «без возможности». То есть если возникнет какая-либо форс-мажорная или технологическая необходимость, РАО можно будет оттуда изъять. Соответственно, данный момент должен накладывать условие на технологию и способ захоронения РАО.

За наработку РАО надо платить

Постулат второй – за наработку РАО надо платить.

Законом установлен порядок оплаты за обращение с РАО. Как известно, за накопленные РАО платит государство, а за вновь нарабатываемые – их производитель. И как всегда возникает вопрос доверия – насколько прозрачными окажутся финансовые потоки. Возможно, этот вопрос – следствие недостатков закона, о которых упоминалось выше.

Если бы, например, НО РАО, на который законом возложена ответственность за захоронение РАО и безопасное обращение с ним, был юридически независимым от основного поставщика РАО, которым является ГК «Росатом» (как это, например, сделано в Швеции), то, возможно, доверия по вопросу «где деньги?» было бы больше. Однако независимость НО РАО от ГК «Росатом» создала бы в системе обращения с РАО другие проблемы, например, по вопросам координации и согласований.

И второе, сколько денег необходимо для определения судьбы «исторических» РАО, не говоря об ОЯТ, сегодня не знает никто. В первую очередь потому, что до сих пор не закончена ревизия накопленных РАО, и не установлен их хозяин. Хозяина РАО нужно установить хотя бы для того, чтобы он передал все накопленные отходы НО РАО для захоронения. Например, до сих пор непонятно, кто хозяин затопленных в северных морях РАО, а без хозяина невозможно их поднять…

Скоординировать старый и новый подходы

Постулат третий – чтобы новая концепция обращения с РАО заработала, необходимо организовать четкую координацию между старой практикой обращения с РАО и новой, между прежней структурой ГК «Росатом», отвечавшей за данный участок деятельности, – РосРАО, и новой, созданной в соответствии с законом, – НО РАО.

До выхода закона РосРАО управлял предприятиями «Радон», а также являлся заказчиком строительства ПЗРО (ПХРО). Большинство мероприятий по обращению с накопленными РАО планировалось и финансировалось в рамках федеральных целевых программ.

Вступление закона в силу изменило ситуацию, требуются время и другие ресурсы для передачи ответственности, объектов и полномочий от одной структуры к другой. Сейчас же мы наблюдаем некоторые нестыковки в новой концепции, вызванные переходным периодом.

Накопленное нужно куда-то девать

Сегодня у ядерной энергетики есть три главные проблемы: проблема безопасности АЭС, проблема нераспространения ядерных материалов и ядерных технологий и проблема обращения с ОЯТ и РАО.

Если к первым двум проблемам общественность может подойти с присущей ей иногда легкостью и радикализмом и заявить: перестаньте строить новые и закройте старые АЭС, перестаньте нарабатывать ядерные материалы, откажитесь от опасных технологий – и вопрос решен, то от проблемы накопленных РАО и ОЯТ нам никуда не деться.

Для решения сложных вопросов по размещению РАО, скорее всего, необходимо идти по пути создания рабочих групп (временных и постоянных), в которые привлекать общественные организации, местных активистов, представителей администраций, экспертов различного направления, заказчиков и создателей планируемых объектов и другие заинтересованные стороны. Что мы сейчас и наблюдаем в различных регионах (например, в Красноярске, Сосновом Бору, Москве и т. д.).

500 миллионов кубометров РАО и 23 тысячи тонн ОЯТ, накопленных только в России, надо куда-то девать. И если мы хотим перевести этот запас в безопасное состояние и не бросить на произвол судьбы то, что нам оставили авторы первого атомного проекта, мы должны в этом активно участвовать.

Комментарий юриста «Беллоны»

Обращение с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом в РФ осуществляется на основании норм Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, предусматривающих общие положения в области защиты окружающей среды и населения от негативного воздействия радиоактивного излучения, а также специальных нормативных правовых актов, отражающих особенности правового регулирования в данной сфере. К таким актам относятся Федеральные законы «Об обращении с радиоактивными отходами» от 11.07.2011 № 190-ФЗ, «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 № 170-ФЗ, «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 № 3-ФЗ, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ. В них определены полномочия в области обращения с РАО и ОЯТ, требования к деятельности, связанной с обращением, предусматривается обязательное лицензирование такой деятельности, а также мероприятия по обеспечению радиационной безопасности.

Правовые основы деятельности основного субъекта – участника отношений по обращению с РАО и ОЯТ устанавливаются Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 01.12.2007 № 317-ФЗ.

Особенности использования недр для ведения деятельности с РАО и ОЯТ устанавливаются Законом РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1. Требования к составлению проектной документации объектов использования атомной энергии – Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ.

На международном уровне правовое регулирование обращения с РАО и ОЯТ осуществляется Федеральным законом «О ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами» от 04.11.2005 № 139-ФЗ. Меры по обеспечению безопасности и радиационной защиты населения, а также аварийной готовности установлены в Конвенции о ядерной безопасности от 17.06.1994.