Несмотря на локальные улучшения, в целом, качество окружающей среды в Российской Федерации ухудшается. В первую очередь это связано с накопленным экологическим ущербом, невыполнением промышленными предприятиями нормативов по загрязнениям, и, как следствие, низким качеством атмосферного воздуха.

Сейчас сложилась ситуация, когда промышленные предприятия, которые не укладываются в действующие нормативы по загрязнениям, получают разрешение на так называемые «лимиты» в обмен на планы предприятия снизить воздействие на окружающую среду. Действие лимитов продлевается, нормативы – не достигаются, а у проверяющих структур отсутствуют основания для привлечения хозяйствующего субъекта к ответственности. Одна из основных проблем в данной сфере – отсутствие правового регулирования.

Вступив во Всемирную торговую организацию, Российская Федерация готовится присоединиться к Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), что обязывает провести гармонизацию российского законодательства. В частности, в области обращения с отходами, предусмотрено введение обязательного периодического экологического аудита в отношении деятельности по переработке отходов (Рекомендации ОЭСР от 9 июня 2004 года, С(2004)100, на англ. яз.).

До 2000 года экологический аудит в Российской Федерации регулировался нормативно-правовыми актами Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, но с ликвидацией Госкомэкологии были упразднены и правовые инструменты этого ведомства. В настоящее время добровольный экологический аудит как вид предпринимательской деятельности регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации и иными нормативными актами, а правовое регулирование обязательного аудита отсутствует.

22 ноября 2013 года в Общественной палате Российской Федерации прошли слушания по проекту Федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Сам законопроект подготовлен Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и до конца этого года должен быть внесен на рассмотрение правительством Российской Федерации.

Основная цель законопроекта – снижение негативного воздействия на окружающую среду. Под экологическим аудитом в законопроекте понимается оценка деятельности хозяйствующего субъекта на соответствие нормативно-правовым требованиям и международным стандартам в области охраны окружающей среды, а также подготовка рекомендаций в области экологической деятельности.

Начальник отдела мониторинга и анализа состояния окружающей среды Департамента государственной политики и регулирования в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды Минприроды Светлана Герасимова, принявшая участие в слушаниях, сообщила, что, «обязательное проведение аудита должно быть при определении лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, установлении временно согласованных выбросов вредных веществ в атмосферу, разработке, реализации проектов восстановительных работ по возмещению вреда, причиненного окружающей среде, для подтверждения выполненных мероприятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших технологий или реализации других природоохранных проектов».

Согласно законопроекту, аудиторскую деятельность вправе осуществлять только члены саморегулируемых организаций (СРО) экологических аудиторов. Большая часть законопроекта и посвящена созданию и деятельности таких СРО, оговариваются их права и обязанности, и в итоге создается впечатление, что только в этом и заключается основная задача разработчиков законопроекта.

Сам же механизм регулирования правоотношений при проведении экологического аудита обозначен поверхностно. Устанавливается обязательное проведение экологического аудита для крупного бизнеса – один раз в год, и один раз в три года – для среднего. При этом аудит не предполагается проводить в отношении организаций, занимающихся добычей природных ресурсов, хотя именно они и являются основными загрязнителями окружающей среды.

Экологический аудит будет аналогичен государственному экологическому контролю (надзору), который также проводится для обеспечения исполнения законодательства и соблюдения требований в области охраны окружающей среды. Основным отличием будет его проведение не из бюджетных средств, а за счет средств хозяйствующих субъектов, что позволит снизить расходы бюджета на проведение соответствующих мероприятий, но частично переложит их на бизнес.

Согласно проекту, «в случае если субъектом хозяйственной или иной деятельности, в отношении которого осуществляется региональный государственный экологический надзор, представлено в уполномоченный на его осуществление орган государственной власти субъекта Российской Федерации заключение экологического аудита, свидетельствующее о соответствии его деятельности природоохранным требованиям, плановые проверки в отношении такого субъекта могут быть проведены не ранее, чем через три года с момента оформления заключения экологического аудита».

Таким образом, обязательный экологический аудит и система государственного экологического контроля (надзора) будут тесно связаны. Возникает риск, что экологические аудиторские организации – коммерческие структуры – с целью привлечения заказчиков будут стремиться выдавать преимущественно положительные заключения, что появятся аудиторские организации, аффилированные с государственными надзорными органами.

К тому же, отсутствие нормативно-правовой базы и критериев проверки может привести к тому, что аудиторское заключение будет отражать субъективное мнение проверяющего, что в итоге может способствовать усилению коррупции в этой сфере. Законопроектом не установлены последствия для хозяйствующего субъекта при получении отрицательного аудиторского заключения. И вообще, создается впечатление, что цель законопроекта – предоставить возможность оттянуть по времени плановую проверку юридического лица, предъявив государственному органу положительное заключение аудитора.

Не менее важно и то, что в законопроекте никак не обозначена роль некоммерческих организаций, эксперты которых также могли бы принимать участие в аудиторской деятельности. Есть опасения, что если экологические НКО останутся «за бортом» нововведения, то в этой сфере будет отсутствовать полноценный общественный экологический контроль.

Минприроды надеется, что новый закон будет принят в сжатые сроки, но в нынешнем его виде законопроект остается «сырым». Подводя итоги слушаний, участники констатировали необходимость принятия законопроекта об экологическом аудите в целом, но рекомендовали Минприроды разработать новую редакцию, с четко и ясно прописанным механизмом реализации обязательного экологического аудита, и отметили, что деятельность экологического аудитора должна быть строго лицензируемой, а не проводиться в рамках СРО.

Для того чтобы сделать новый закон об экологическом аудите действительно эффективным природоохранным инструментом, необходимо, чтобы в законопроекте были четко сформулированы правовые основания и механизм проведения экологического аудита, а также созданы условия, способствующие независимой и беспристрастной работе аудиторов.

Тогда экологический аудит сможет стать хорошим подспорьем в государственной природоохранной деятельности и, в конечном итоге, содействовать оздоровлению окружающей среды.

Адвокат Нина Поправко является правовым экспертом Экологического правозащитного центра «Беллона».