Л. Я. Шубов, д.т.н., профессор, член сообщества экспертов РФ по рациональному природопользованию

В России единая стратегическая политика в решении задач управления ТБО не проводится, механизм решения этих задач не раскрыт. В этих условиях органы местного самоуправления, которые (в соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления») должны решать проблему отходов, зачастую реализуют политику «по интересам», конъюнктурный подход; многие практические решения объясняются банальным непрофессионализмом. В отсутствие централизованной государственной политики остается больше простора для криминала и коррупции.

Следует подчеркнуть: ни в одной сфере человеческой деятельности в России нет такого отставания, как в сфере обращения с отходами. Основные причины создавшегося положения в сфере обращения с ТБО видятся в следующем:

• в дефиците специалистов в сфере управления ТБО (под управлением ТБО следует понимать технологический процесс, включающий системно связанные операции сбора, удаления (транспортирования), сортировки, переработки, утилизации и захоронения отходов. В настоящее время в России каждая из этих операций существует как бы сама по себе, системная связь отсутствует);
• в отсутствии комплексной стратегии и научно обоснованной концепции решения проблемы ТБО, учитывающих мировой опыт, достигнутый уровень и тенденции развития мировой практики. Директивные решения во многом являются следствием политики «по интересам» узкого круга лиц и всегда направлены на строительство дорогостоящих и случайных объектов (практика Москвы), а не на создание экономически и экологически обоснованной системы комплексного управления отходами;
• в отсутствии до настоящего времени политической воли к цивилизованному решению проблемы ТБО – по критериям ресурсо- и энергосбережения и экологической безопасности, сведя к минимуму экономические затраты и экологический риск практических действий.

Президент РФ В. В. Путин поставил перед Правительством РФ задачу: разработать к 1 февраля 2013 г. комплексную стратегию обращения с ТБО, предусматривающую создание эффективной системы управления ТБО (поручение Президента РФ В. В. Путина от 10 августа 2012 г. № Пр-2138). Важность постановки такой задачи трудно переоценить, но три важнейших момента необходимо отметить:

• сам факт внимания главы государства к проблеме ТБО говорит о том, что проблема для России в высшей степени актуальна и требует активизации усилий для ее решения (в соответствии с комплексной стратегией эффективного управления ТБО, которую надлежит разработать и принять на государственном уровне);
• государство начинает активно включаться в решение проблемы отходов и выражает наконец определенное стремление осуществлять в этой сфере централизованную техническую, эколого-экономическую и, очевидно, соответствующую ей законодательную политику, отсутствие которой до настоящего времени является главным тормозом постановки и решения стратегических задач (проблема ТБО в России не решается, система санитарной очистки российских городов от ТБО находится в стагнации и требованиям времени пока не соответствует: как и 30 лет назад, на захоронение в РФ вывозят около 98 % ТБО, в то время как в Нидерландах, к примеру, всего 2 %);
• несмотря на то, что количество образующихся бытовых отходов намного меньше, чем промышленных (наибольшее количество последних образуется в горно-металлургической и угольной промышленности, то есть преимущественно в моногородах), именно проблема ТБО требует наибольшего внимания, ведь она затрагивает все без исключения российские города (в первую очередь города Московского региона и курортной зоны). К образованию бытовых отходов причастен каждый человек, действующие вокруг городов свалки ТБО близки к заполнению, а открытие новых – весьма проблематично;
• ТБО требуют для своего захоронения больших площадей (по сравнению с промышленными плотность бытовых отходов многократно меньше). ТБО – один из основных загрязнителей окружающей среды и в то же время представляют собой достаточно ценное сырье для вторичного материального и энергетического использования (при реализации государственной политики в сфере обращения с ТБО необходимо усилить управленческие функции именно в области экологии и ресурсосбережения, ибо чиновников в этой сфере вполне устраивает, что основной метод решения проблемы ТБО – их захоронение).

В чем особенности проблемы ТБО? Главная ее особенность в том, что ТБО образуются в больших количествах (у каждого человека – не менее 300 кг/год) и их нужно ежедневно удалять из мест образования. Куда и как удалять ТБО и что с ними делать после удаления (сведя к минимуму экономические затраты и экологический риск практических действий), должна дать ответ комплексная стратегия и научно обоснованная концепция управления ТБО (имея при этом в виду, что основная тенденция решения проблемы ТБО в мировой практике – это постепенный переход от их полигонного захоронения к промышленной переработке, а рациональная система управления ТБО включает комбинационные технологические решения, базовой основой которых является реализация принципов иерархии обращения с отходами).

Судя по всему, никакого финансирования разработки стратегии комплексного обращения с ТБО не предусмотрено (хотя затраты на ее создание ничтожно малы по сравнению с эффектом от ее появления и реализации). В этих условиях, особенно с учетом неоправданно сжатых сроков, наиболее вероятными разработчиками стратегии, скорее всего, станут структуры, имеющие выход в высшие эшелоны власти, пользующиеся соответствующей репутацией и стремящиеся стать у руля привлекательной и значимой с точки зрения финансовых потоков проблемы. При этом никакой роли не играет тот факт, что эти структуры могут быть непрофильными и не обладать соответствующими организационными и кадровыми ресурсами. При таком развитии событий и отсутствии широкого обсуждения разработанной стратегии конечный результат будет плачевным: родится документ, в котором не будет реализован государственный подход к решению проблемы ТБО, и научно обоснованная концепция так и не появится.

Совершенно очевидно, что законодательство в сфере обращения с отходами необходимо совершенствовать в контексте решения их проблемы, то есть начинать нужно с разработки комплексной стратегии (имея в виду, что право на жизнь имеет только научно обоснованный подход к решению стратегических задач). В то же время ГК «Ростехнологии», руководствуясь поставленной Президентом России задачей разработки комплексной стратегии обращения с ТБО, уже подготовила концепцию поправок для внесения изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ. По сравнению с действующей редакцией этого закона главными нововведениями в соответствии с предложенными ГК «Ростехнологии» поправками являются:

• установление приоритета использования отходов над их захоронением;
• перераспределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления (в действующем законе, в отсутствие комплексной стратегии, все вопросы управления отходами относятся к   органов местного самоуправления);
• создание системы саморегулирования отрасли по обращению с отходами (на базе образования саморегулируемых организаций по обращению с отходами и их структурирования в Национальном объединении, представляющем собой некоммерческую организацию с полномочиями по определению правил обращения с отходами);
• введение ответственности производителя за переработку его продукции при ее переходе в категорию отходов.

Если исходить из мирового опыта, то в сфере законодательства должны быть зафиксированы базовые принципы управления отходами, обеспечивающие практический успех. Самого по себе установления приоритета использования отходов над их захоронением недостаточно, должна быть узаконена иерархия обращения с отходами. Речь должна идти о поэтапных технологических решениях проблемы ТБО в порядке от высшего к низшему (естественно, с привлечением населения и экологического сообщества, с привлечением инвесторов и бизнес-сообщества для реализации конкретных решений общих задач – в рамках комплексной стратегии управления ТБО). Корректировка законодательства без предварительной разработки такой стратегии не актуальна и несколько противоречит поручению Президента России, ограничивая возможность принятия объективных стратегических решений.

Создание саморегулируемых организаций (СРО) в области обращения с отходами – это, конечно, дань времени. В соответствии с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ под «саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а так же контроль над соблюдением требований указанных стандартов и правил». Возможно, создание СРО повысит качество работы самих операторов, но тотальное объединение всех операторов в СРО может привести также к развитию коррупции, а стратегические подходы к решению проблемы ТБО разработаны не будут.

Что касается создания централизованной структуры по обращению с отходами типа предлагаемого Национального объединения, то, как показывает опыт Москвы, само по себе это ничего не дает. Более семи лет в столице функционировало Управление по организации обезвреживания и переработки отходов производства и потребления, подчинявшееся непосредственно первому заместителю мэра г. Москвы. Жизнь показала, что в отсутствие научно обоснованной концепции обращения с отходами закономерно начинает проводиться политика «по интересам»; в итоге в 2009 г. это управление было ликвидировано.

В соответствии с мировым опытом проблему отходов решает субъект, у которого отходы образуются. Совершенно закономерно, что ТБО относятся к сфере деятельности ЖКХ (точнее – к подотрасли ЖКХ, сфере санитарной очистки города). Отсюда следует, что комплексная стратегия обращения с ТБО должна разрабатываться в системе ЖКХ. Но на страницах печати многократно отмечалось, что в этой системе не хватает квалифицированных кадров, понимающих проблему ТБО в комплексе, разбирающихся в современных подходах к решению проблемы и методах переработки ТБО.

Об этом свидетельствуют, в частности, практические и плановые действия в двух ведущих субъектах РФ – Москве и Московской области, носящие хаотический характер: для Москвы характерно «шараханье» от огня к воде (от тотального сжигания отходов на девяти заводах к их тотальной гидросепарации), для Московской области – принятие абсолютно формальных необоснованных программ, предусматривающих строительство случайных объектов (строительство трех мусороперерабатывающих предприятий и пяти предприятий по переработке отходов – без расшифровки, что это такое). Поэтому отдача разработки комплексной стратегии на откуп в систему ЖКХ не приведет к появлению научно обоснованного документа, а лишь стимулирует появление общих слов типа «удаление», «утилизация» как прикрытие любых действий для формального выполнения стратегии (например, в Департаменте ЖКХ и Б г. Москвы словом «удаление» объединяют все технологические операции управления ТБО – сбор, транспортирование, переработку, захоронение!).

Вряд ли что-либо изменится, если разработку комплексной стратегии проводить на тендерной основе – в тендере примут участие те же структуры, а разрозненные специалисты, как физические лица, окажутся отсеченными (хорошо известно, что за участие в тендере следует платить. К тому же все понимают, что физические лица вряд ли объективно пройдут тендерную комиссию, хотя результатами их труда могут произвольно воспользоваться).

Одним из оптимальных вариантов представляется привлечение к разработке комплексной стратегии Общественной палаты РФ, тем более что инициативно она провела слушания по проекту федерального закона «Об обращении с отходами производства и потребления и вторичными ресурсами», разработанного Советом Федерации ФС РФ, параллельно с рассмотрением законопроекта № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», разработанного Правительством РФ во исполнение поручения Президента РФ по итогам заседания Президиума Государственного совета РФ от 27 мая 2010 г. и подготовленного ко второму чтению в Государственной думе ФС РФ. Общественная палата РФ имеет опыт приглашения специалистов и представителей экспертного сообщества и, в тоже время, никогда не будет планировать конъюнктурный подход при разработке комплексной стратегии управления ТБО (единственная сложность – изыскание средств для оплаты работы специалистов и экспертов).

Компетентных исполнителей с многолетним стажем и опытом работы в сфере управления ТБО (включая зарубежные контакты), зарегистрированных в Федеральном реестре экспертов научно-технической сферы, имеет в своем составе ФБУ «НИЦПУРО» (Федеральное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами», система Минпромторга (далее – Центр)). Этот Центр было бы целесообразно подключить к разработке комплексной стратегии (при условии финансирования работы Минпромторгом), но, по-видимому, для решения организационных вопросов выполнения работы времени уже не хватает.

Комплексная стратегия обращения с ТБО, которая должна определить организационные условия для реализации эффективной политики в этой сфере, необходима как воздух. Именно в таких выражениях журнал «ТБО» определил свое отношение к важнейшей проблеме более трех лет назад («ТБО», № 11, 2009, с. 33). Отсутствие научно обоснованной комплексной стратегии не позволяет выявить эффективные направления капиталовложений в решение проблемы ТБО и проведения обоснованной инвестиционной политики. Будет ли такой документ научно обоснованным – зависит от его разработчиков, от их профессионализма. Во всех случаях было бы целесообразно обсудить (например, на страницах журнала «ТБО») комплексную стратегию обращения с ТБО до ее принятия и официального утверждения, что явилось бы серьезным шагом по оптимизации процесса разработки стратегии. Поскольку реализация комплексной стратегии в первую очередь будет связана с разработкой комплексных целевых программ для практического решения проблемы ТБО в том или ином регионе, было бы целесообразно рассмотреть ее в качестве объекта экологической экспертизы – государственной и общественной. Ошибка в стратегии стоит очень дорого.

Опубликовано в журнале «Твердые бытовые отходы», № 1 2013, стр. 34-36.

Источник: www.greenpeace.org/russia/ru/news/blogs/green-planet/blog/43813/