Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (№ 317-ФЗ) был принят 01 декабря 2007. Несмотря на активную критику особого статуса госкорпораций со стороны экспертного и юридического сообщества, озвучиваются идеи о создании новых госкорпораций. Мы попробуем рассмотреть, в чем состоит специфика госкорпораций, зачем Росатом был преобразован в госкорпорацию, и выполняет ли он задачи, которые при таком преобразовании были поставлены перед ним.

Решение аd hoc

Госкорпорация обладает особым статусом в системе юридических лиц и создается на основании специального закона.

По организационно-правовой форме госкорпорация является одной из форм некоммерческой организации,  предусмотренной введенной в 1999 поправкой к федеральному закону «О некоммерческих организациях» (от 12.01.1996 № 7-ФЗ).

Как известно, некоммерческие организации – институт гражданского общества – создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных целей, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты их прав, иных целей, направленных для достижения общественных благ.   Однако благие цели создания НКО вряд ли совпадают с расплывчатыми целями госкорпорации.

Единственным учредителем госкорпорации является Российская Федерация.

«Совершается акт безвозмездной приватизации. Название «госкорпорация» не должно вводить в заблуждение: имущество безвозвратно выводится из государственной собственности, и становиться собственностью… наемного менеджера. Реальными же полномочиями собственника обладают президент страны, назначающий этого менеджера – лично или через правительство», — высказывает мнение эксперт Андрей Лазаревский.

Госкорпорация не является ни коммерческой организацией, цель создания которой – извлечение прибыли, ни государственным учреждением, поскольку имущество, которым управляет учреждение, является государственным. Отличие от унитарных предприятий состоит в том, что переданное имущество становится собственностью госкорпорации.

«Структура государственных корпораций способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма,  – делается вывод в докладе «Государственные корпорации в современной России»,  подготовленном  Экспертным советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике.

По мнению авторов доклада, «механизмы контроля над государственными корпорациями слабее механизмов контроля над акционерными обществами, унитарными предприятиями и государственными учреждениями».

Были ли альтернативы?

В российском законодательстве существует другая модель повышения самостоятельности организаций, где государственный контроль сохраняется.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (от 03.11.2006 № 174-ФЗ) вводит понятие «автономного учреждения» как «некоммерческой организации, созданной Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренной законодательством полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Существенным отличием автономных учреждений от госкорпорации является то, что собственником имущества учреждения является Российская Федерация, субъект федерации,  или муниципальное образование. Крупные сделки не могут быть совершены без согласия государства.

Совмещенные полномочия
Согласно части 3 статьи 3 Конституции России «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Тем не менее, положения «Закона о Росатоме» выходят за рамки требований Конституции, наделяя госкорпорацию совмещенными полномочиями субъекта частного права и одновременно — федерального органа исполнительной власти.

Напомним, что Росатом, как и прежде Минатом,  в соответствии со законом «Об использовании атомной энергии» (ст. 20 ФЗ от 21.11.1995 № 170-ФЗ) является органом государственного управления использованием атомной энергии.

Закон «О Росатоме» (статья 8) наделяет госкорпорацию полномочиями в сфере нормативно- правового регулирования  в установленной сфере деятельности: «нормативные правовые акты Корпорации издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц».

Госкорпорация Росатом также имеет печать с изображением Государственного герба РФ со своим полным наименованием. Между тем, в соответствии с законом «О государственном гербе РФ» (ст. 4 закона от 25.12.2000 № 2-ФКЗ), государственный герб РФ помещается только «на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями». Таким образом, Росатом распоряжается атрибутами органа государственной власти.

При этом, корпорация наделена  правом признавать недействующими акты своих предшественников — Минсредмаша СССР, Минатома, Федерального агентства по атомной энергии.

Кроме того, в соответствии с законом, создавшим госкорпорацию, Росатом обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну, а именно «формирует развернутый перечень сведений, подлежащих засекречиванию с учетом количественных и качественных показателей ущерба безопасности РФ» (статья 9). Кстати, сам развернутый перечень может быть засекречен (согласно постановлению Правительства от 04.09.1995 № 870 «Об утверждении правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности»).

При этом, несмотря на наличие у Росатома функций федерального органа исполнительной власти, в структуру Правительства России корпорация не входит.

Весь этот порядок функционирования госкорпорации наталкивает на мысль о явном нарушении ст. 110 Конституции России, по которой исполнительную власть в стране осуществляют Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Официальное и обязательное толкование этого положения Конституции РФ дано
Постановлением Конституционного суда (от 27.01.1999 № 2-П): «Структура федеральных органов государственной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти…Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупностью вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов государственной власти. Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) на ее основе – ФКЗ «О Правительстве РФ» и указами Президента РФ в частности Указом Президента РФ от 22.09.1998 № 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов.»

Налицо фактическое отсутствие общественного контроля за функциями, которыми Росатом обладает как орган исполнительной власти.

Интерес представляет письмо Президента РФ от 27.12.1995 № Пр-1883 об отклонении проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами». В тексте письма выявляются противоречия проекта закона Конституции РФ:

«Кроме того, в Федеральном законе следует четко обозначить, что федеральный орган государственного управления в области обращения с радиоактивными отходами относится к федеральным органам исполнительной власти, так как функционирование каких-либо федеральных органов государственного управления вне системы федеральных органов исполнительной власти Конституция РФ не предусматривают».

Одновременно Росатом выполняет и функции субъекта частного права — он занимается производством электрической и тепловой энергии, продает эту энергию, а также товары и услуги в своей отрасли, участвует в коммерческих проектах, распоряжается своим имуществом, осуществляет инвестиции в российские и иностранные организации (ст. 15, 17).

Налицо фактическое отсутствие общественного контроля за функциями, которыми Росатом обладает как орган исполнительной власти.

Функции управления и регулирования

Конвенция о ядерной и радиационной безопасности (Вена, 17 июня 1994), вступившая в силу для России 24 октября  1996 года в статье 8 устанавливает требование: каждая договаривающаяся сторона принимает соответствующие меры для обеспечения эффективного разделения функций регулирующего органа и функций любых других органов или организаций, которые занимаются содействием использованию или использованием ядерной энергии.

Назначаемый в соответствии с конвенцией регулирующий орган отвечает за введение национальных требований в области безопасности, систему лицензирования, систему контроля и оценки ядерных установок, обеспечение выполнения регулирующих положений и условий лицензий, включая приостановку действия, изменение или аннулирование.

Закон «О Росатоме» и федеральный закон «Об использовании атомной энергии» возлагают на госкорпорацию как функции управления, о чем сказано выше, так и функции регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Согласно части 18 статьи 7 закона «О Росатоме», госкорпорация, например, осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.

О характере такой деятельности как регулирующей в противоречие с Конвенцией о ядерной безопасности указывает заслуженный энергетик России А.  Букринский: «регулирование ядерной и радиационной безопасности должно быть отделено от функций любых органов или организаций, занимающихся содействием использования атомной энергии таким образом, чтобы исключалась возможность заинтересованного давления на регулирующий орган» (Букринский А. М.  Апостериорный разбор принятия федерального закона о государственной корпорации «Росатом». // Ядерная и радиационная безопасность №1, 2008.).

Полномочия Росатома по принятию нормативно-правовых актов, также затрагивают задачи регулирующего органа. Таким образом, закон «О Росатоме» не соответствует принятым Россией международным обязательствам в сфере регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Контроль над деятельностью

Несмотря на то, что госкорпорация Росатом является одной из форм некоммерческой организации, на нее не распространяется действие положений ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» регламентирующих порядок осуществления контроля над деятельностью НКО.

Более того, согласно п. 14 ст. 3 закона «О Росатоме», федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпорации и ее должностных лиц, за исключением отдельных случаев.

Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне – требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации».

Критерии контроля со стороны Российской Федерации над госкорпорациией  существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения, указывается в уже цитировавшемся нами докладе «Государственные корпорации в современной России».

Что касается полномочий учредителя госкорпорации, то решающий голос в формировании руководящих органов Росатома принадлежит Президенту РФ.

Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны государственных корпораций.

Таким образом, госкорпорация Росатом освобождена от какого-либо контроля кроме президентского. Фактически, год назад была образована гигантская структура, с очень широким кругом полномочий — от продажи электричества до утилизации атомных ледоколов, от инвестирования в иностранные компании до издания нормативно-правовых актов и лицензирования. Государственное имущество было передано госкорпорации, хотя существовали правовые формы, при которых имущество оставалось бы у государства. При этом контроль над корпорацией оказывается крайне ограничен, и общество не может контролировать корпорацию, несмотря на то, что она обладает функциями органа исполнительной власти. Подобное положение вещей и ведет к отсутствию диалога с обществом и бесконтрольности принятия решений в столь ответственной сфере, как использование атомной энергии.