Практическая природоохрана – это всегда решение проблемы «места», будь то выбор площадки для размещения объекта или мер по снижению негативных последствий. Поэтому из всех санитарных нормативов экологам важнее всего те, которые задают  пространственное измерение воздействия, а именно – санитарно-защитные зоны и санитарные разрывы.
К сожалению, опыт Центра экспертиз ЭКОМ по анализу применения СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03  (далее — Правила) ограничен «плохими примерами»: теми ситуациями, когда кто-либо – либо предприятие, либо государственный контролирующий орган – нарушает экологические права и интересы граждан. Поэтому в данной статье я буду говорить не о «средней практике», в которой есть и хорошее, и плохое, а о тех недостатках сложившейся системы, которые снижают ее полезность для охраны окружающей среды.

На бумаге – одно, а на деле — другое

В системе проектирования санитарно-защитных зон (СЗЗ) можно выделить следующие наиболее значимые и наиболее распространенные пороки:
— При размещении производства или его расширении, реконструкции, как правило, проектировщик по заданию заказчика подгоняет СЗЗ под существующую градостроительную ситуацию. Для этого используется уже сложившийся набор приемов – от примитивных арифметических махинаций, до ссылок на технологии, которые потом не используются в проекте. Исполнитель раздела «охрана окружающей среды» вполне может рекомендовать заказчику «использовать технологии с параметрами не хуже следующих…» – и закладывать эти параметры в расчеты. Однако не существует никакого «реестра обязательств» по включению данных технологий в проект, которые заказчик принимает на себя, и исполнение которых впоследствии контролируется уполномоченным государственным органом.
Особенно болезненной эта проблема является для мер по снижению воздействия на этапе строительства (наиболее банальной из которых является обещание не вести работы в ночное время). Большинство строительных работ на любом объекте выполняются подрядными организациями, которые не несут никаких, даже моральных обязательств за то, что где-то кому-то пообещал разработчик проектной документации. У строителей свои нормативы и правила. Для выполнения официальных и неофициальных обещаний, сделанных на уровне проекта, инвестор должен приложить серьезные организационные усилия – от специальных форм контрактов до обучения подрядчиков. В современных российских условиях это звучит фантастикой.

Сомнительные способы обрезания

Для искусственного занижения размеров СЗЗ могут применяться следующие приемы:
 Занижение предполагаемых объемов производства;
 Сомнительные гипотезы об условиях эксплуатации (например, все машины будут ездить по сухому асфальту и использовать двигатели стандарта Евро-4);
 Завышение эффекта применения смягчающих мер (например, фильтров, лесопосадок, шумозащитного остекления и пр.);
 Признание некоторых источников воздействий «несущественными»;
 Раздельный расчет СЗЗ по выбросам и факторам физического воздействия с целью подогнать объект под категорию «не являющихся источниками воздействия» (п. 1.2 Правил в редакции, вступившей в силу с 1.03.2008 или п. 2.1 прежней редакции)
 Неучет показателей фона, поскольку в тех местах, где фон превышен, можно размещать только объекты, не оказывающие воздействия на ОС (п. 3.5 новой редакции и 2.5 старой редакции Правил)
— Расчеты, выполненные по заказу инвестора, должны быть проверены органами Роспотребнадзора, которые выдают санитарно-эпидемиологические заключения. Однако государственная экспертиза СЗЗ в рядовой ситуации не выполняет своих функций независимого и пристрастного контроля. В типичном заключении большая часть текста – это копия расчетов и описаний, представленных заказчиком. Регламент экспертизы не позволяет задавать уточняющие вопросы, требовать у заказчика дополнительную документацию, поэтому в большинстве случаев экспертиза себя этим не утруждает.

Однако самым большим пробелом, который обусловливает недееспособность всей системы выдачи санитарных заключений, является непубличность их обоснований. Даже сами заключения «не являются информацией общего назначения», которую органы Роспотребнадзора обязаны предоставлять гражданам. В связи с отсутствием контроля со стороны заинтересованной общественности в административной системе Роспотребнадзора отсутствуют какие-либо мотивации к повышению качества работы, качества экспертизы.

Нет механизма правового контроля

— Правила требуют, чтобы размер СЗЗ, установленный расчетным путем на этапе проектирования, был проверен по результатам натурных исследований. Натурные исследования стоят довольно дорого, и средства на их проведение есть только у предприятия, которое заинтересовано во вполне определенных результатах. Поэтому корректировка размера СЗЗ, как правило, если и проводится, то только в сторону ее уменьшения. А организационно-правового механизма, который позволил бы систематически выявлять и устанавливать реальные зоны воздействий предприятий и линейных объектов путем независимой от собственника экспертизы – не создано.
Аналогично, не создано организационно-правового механизма для проектирования объединенной СЗЗ промышленного узла, промплощадки, группы предприятий. Вопрос упирается в простые вещи: кто будет заказчиком такой работы, кто будет ее оплачивать?
В настоящее время СЗЗ разрабатываются для проектируемых и действующих предприятий (проектный подход). Это наследие того способа распределения земельных участков, который существовал в «до-градостроительную эпоху» – до принятия Градостроительного Кодекса. Последний же подразумевает, что предприятия могут размещаться, в основном, в пределах заранее установленных производственных зон. Однако вопрос проектирования СЗЗ для производственных зон на этапе подготовки документации территориального планирования (до принятия решений о размещении в них конкретных производств!) лишь декларирован п. 3.1 Правил. Механизма контроля не существует, поскольку документация территориального планирования вообще не проходит никакой экспертизы. Именно это приводит к неоправданному приближению жилья и рекреационных зон к источникам воздействия, и, как следствие, к необходимости «подгонки», описанной выше.

Непроработанные вопросы

— В Правилах существует огромный правовой пробел, связанный с установлением санитарного разрыва для транспортных магистралей: они рассчитываются только при проектировании нового строительства, но не при реализации проектов, меняющих транспортный поток (и, следовательно, воздействие). Таким образом, при строительстве новой развязки, виадука или другого объекта, перераспределяющего транспортный поток на ранее тихую улицу, проведение замеров или расчетов для новых условий не требуется.
Вообще, из всех линейных объектов в новой редакции Правил возможность корректировки санитарного разрыва по результатам натурных измерений указана только для ЛЭП.
— Действующим законодательством не урегулированы вопросы обустройства СЗЗ, а также обременений, связанных с ограничением использования этих территорий. В том случае, если территория СЗЗ не принадлежит предприятию, то оно, очевидно, не может тратить средства на благоустройство СЗЗ и его поддержание. Если СЗЗ предприятия захватывает часть земельного участка, принадлежащего другому собственнику, то это следует рассматривать как обременение: невозможность в полной мере пользоваться своей собственностью. Каков должен быть в этом случае механизм расчета и выплаты компенсаций? Если это спор между хозяйствующими субъектами, то вопрос, по-видимому, может быть урегулирован в арбитраже. Однако, как быть в ситуации, когда собственность на землю не разграничена? Или в случае, когда территория СЗЗ или санитарного разрыва линейного объекта (трубопровода) находится в ведении (не собственности!) муниципалитета? Кому, и на каком формальном основании должен платить загрязнитель за то, что территория СЗЗ не может использоваться, например, для рекреационных целей? Еще более безнадежной представляется типичная ситуация, когда и воздействующий объект – например, автотрасса, и территория санитарного разрыва находятся в ведении одного государственного или муниципального субъекта, но в разных ведомствах.

СЗС – хорошее прикрытие от любых претензий

— Ситуацию дополнительно осложняет недоступность информации о действующих СЗЗ, поясах санитарной охраны объектов питьевого водоснабжения и пр. Эта информация должна не только наличествовать в земельном и градостроительном кадастрах, но и находиться в открытом доступе (в генплане, документации территориального планирования – п. 3.9 новой редакции Правил). Более того, границы СЗЗ должны быть обозначены на местности! Много ли мы видим таких знаков?
Напротив, в Петербурге наблюдается обратная тенденция, когда из Генплана изымается приложение с отображением СЗЗ и санитарных разрывов. Генплан разрабатывается на период в 20 лет, поэтому отображение в нем СЗЗ всех предприятий 3-5 классов опасности, возможно, нецелесообразно. Однако никакого «дежурного санитарного плана», в котором информация по СЗЗ была бы отражена в полном объеме, ни по Санкт-Петербургу, ни по Ленинградской области не существует.
— Фактически, СЗЗ используются в качестве единственной пространственной «мерки» воздействия проекта. Зона воздействия за пределами СЗЗ уже "не считается": доказать в досудебном или судебном порядке наличие какого-то ущерба за пределами СЗЗ и добиться его компенсации практически невозможно, поскольку СЗЗ – это понятная для профанов и удобная для заинтересованных лиц «граница» наступления негативных последствий. Между тем, методика проектирования СЗЗ не учитывает ни эффектов хронических воздействий (например, шума), ни накопительных эффектов (отложения загрязняющих веществ в почвах), ни вариаций индивидуальной чувствительности (например, вследствие аллергии), которая у некоторых людей может в разы превышать норму.
Собственно экологические, а не санитарно-гигиенические воздействия не имеют территориальной привязки (какой могла бы быть, например, "зона неблагоприятных экологических воздействий", упоминаемая в Градостроительном Кодексе). Отметим, что СЗЗ устанавливается только по факторам воздействия на здоровье человека; воздействия на другие живые организмы не принимаются во внимание. Таким образом, ориентация на СЗЗ при оценке экологических эффектов противоречит и основам научной экологии, и идеологии оценки воздействия на окружающую среду.

Так кого защищают СЗС?

Таким образом, СЗЗ явно не являются инструментом охраны природы. Они также, по факту, не являются эффективным инструментом защиты здоровья граждан.
Рутинно допуская «небрежности» при проектировании СЗЗ, а потом, избирательно применяя требования законодательства в полном объеме, контролирующие органы получают возможность держать предприятия «на крючке», используя этот крючок по самым разным поводам. Справедливости ради заметим, что некоторые, жестко фиксированные методики расчета факторов негативного воздействия оказывают давление на загрязнителей, способствуя модернизации технологий.
Принципиальное улучшение ситуации за счет корректировки самих санитарных правил невозможно. Необходимо менять систему подготовки и принятия решений, включая в нее обязательную экспертизу документации территориального планирования. Однако сама экспертиза останется пустым звуком, если каждое заключение не будет публичным, и не будут введены меры ответственности экспертов и чиновников за предоставление недостоверной и неполной информации.
  Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов

Александр Карпов, к.б.н.
Директор Центра экспертиз ЭКОМ
Alexander.Karpov@ecom-info.spb.ru
www.ecom-info.spb.ru