News

Куда ведут эксперименты с экологической экспертизой?

Опубликовано: 04/07/2006

Автор: Алексей Краснов

При всех недостатках государственной политики в области охраны окружающей среды (часто необдуманные действия в рамках реализации административной реформы, потребительский подход при природопользовании, декларативный характер норм природоохранного законодательства), экологическая экспертиза остается наиболее эффективным правовым механизмом предотвращения негативного воздействия на окружающую среду и реализации права общественности на участие в принятии экологически значимых решений.

И хотя практика применения этого инструмента в нашей стране насчитывает уже более 15 лет, следует признать, что сформулированные в законодательстве принципы экологической экспертизы часто остаются лишь декларацией. Практика применения норм законодательства об экологической экспертизе показала ущербность судебно-правовой системы при обеспечении защиты экологических прав граждан. И общественность до сих пор не в полной мере использует право на участие в принятии решений. Однако, прогресс на лицо. И об этом свидетельствует желание федеральных законодателей «упростить» процедуру принятия решений, разрешающих осуществление хозяйственной и иной деятельности. Положения об экологической экспертизе тщательно «подчищаются» в нормативных правовых актах федерального уровня, регламентирующих хозяйственную деятельность. Градостроительный кодекс Российской Федерации №190-ФЗ, принятый 29 декабря 2004 года, в отличие от прежней редакции не содержит такого словосочетания как «экологическая экспертиза». В принятом 12 апреля 2006 года Государственной Думой РФ в третьем чтении проекте №136492-4 Водного кодекса также не упоминается этот механизм охраны природы. Этого следует ожидать и от новой редакции Лесного кодекса. Показателен также тот факт, что даже федеральное правительство не признает нормы Федерального закона «Об экологической экспертизе» (далее Закон) об обязательности проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) даже по проектам базовых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Последние изменения федерального законодательства (№ 122-ФЗ от 22 августа 2004 года), действительно, кардинально перестроена система взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Исключение многих полномочий субъектов в сфере охраны природы поставило под вопрос реализацию положений Конституции РФ об охране окружающей среды как предмете совместного ведения. Но, по-видимому, под влиянием солидарного мнения субъектов РФ, направивших свои обращения и законодательные инициативы в адрес федерального центра, некоторые изменения знаменитого 122 Закона были приняты.

Сначала это был №199-ФЗ от 29.12.2004 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», отсрочивший на год вступление в силу норм об исключении из полномочий субъектов Российской Федерации, в частности, полномочий по осуществлению государственного экологического контроля.

Следующая серия изменений — №199-ФЗ от 31.12.2005 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» — вернула регионам право осуществления госэкоконтроля и предусмотрела с 1 января 2007 года право регионов на организацию и проведение ГЭЭ объектов регионального значения.

В результате административной реформы в 2004 году произошло перераспределение функций и полномочий, в том числе по организации и проведению государственной экологической экспертизы, между федеральными органами исполнительной власти. Министерство природных ресурсов России (МПР) утратило исключительное право на проведение ГЭЭ. Данные полномочия поделены двумя федеральными службами — Ростехнадзором (находится в прямом подчинении Председателя правительства РФ) и Росприроднадзором (находится в структуре МПР). Распределение объектов экологической экспертизы между службами проведено в зависимости от вида полномочий и компетенции (постановление правительства РФ от 30 июля 2004 года №400 «Об утверждении Положения «О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление правительства РФ от 22 июля 2004 года №370», постановление правительства РФ от 30 июля 2004 года №401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»).

Следует отметить, что указанные постановления правительства были приняты 30 июля 2004 года, то есть, почти на месяц раньше, чем изменения Закона в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, в соответствии с которыми правительство РФ наделялось полномочиями по определению федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, его функции и полномочий. Фактически такими полномочиями на момент принятия решения обладал только президент, так как именно он в соответствии с Законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области экологической экспертизы. Кстати, по ряду министерств и ведомств, полномочия которых были пересмотрены в рамках административной реформы, приняты именно Указы президента. Примечательным также является тот факт, что в Законе (в редакции от 22 августа 2004 года № 112-ФЗ) говорится о полномочиях правительства РФ по определению федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, а не органов, как это существует в настоящее время.

Участники отношений в сфере экологической экспертизы, и в первую очередь, хозяйствующие субъекты, до сих пор с трудом понимают целесообразность такого разделения функций. Положения об упомянутых федеральных службах к объектам ГЭЭ относят «иные виды документации…», что оставляет открытым перечень объектов ГЭЭ, и разногласия и спорные моменты между службами, хозяйствующими субъектами, органами власти и общественностью будут возникать еще долго. Фактически, обосновывающая документация по осуществлению хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду и природопользованием, должна проходить две экологические экспертизы в Росприроднадзоре и Ростехнадзоре. Но многие предприниматели уяснили четко: не получаешь положительного заключения в одной экспертной комиссии — иди в экспертную комиссию другого ведомства.

«Эффективность» реформы можно оценить, рассмотрев нашумевшую ситуацию с экспертизой материалов проекта строительства нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» вблизи озера Байкал. Эта история в очередной раз показала миру кто в доме хозяин. Нужна ли при таком раскладе экспертиза вообще? Ии может и не нужна, а обществу необходима.

Последние изменения федерального законодательства об экологической экспертизе, касающиеся передачи субъектам РФ полномочий в сфере экологической экспертизы объектов регионального уровня удивили многих.

Итак, с 1 января 2007 года органам государственной власти субъектов РФ могут быть переданы права по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области экологической экспертизы:

• принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ;

• организация и проведение ГЭЭ объектов регионального уровня;

• осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому контролю;

• информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Разговоры о передаче полномочий велись давно, обсуждались различные формы. Основа для передачи полномочий по «соглашению» была заложена еще в первоначальной редакции №7-ФЗ от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды». Следует отметить, что законодатель поступил предусмотрительно, отсрочив вступление №199-ФЗ в этой части до 1 января 2007 года. За это время регионы должны создать структуру и обеспечить нормативную и материально-техническую базу для реализации полномочий.

Цели такого рода изменений в системе отношений понятны — усиление роли, так называемых, генерал-губернаторов. Однако, известно, с какими последствиями мы можем столкнуться, когда под видом совершенствования механизма охраны природы и снижения административных барьеров фактически нарушается основной принцип экологической экспертизы — принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы.

Учитывая, что реализация объектов капитального строительства в регионе часто осуществляется фактически по воле губернаторов (в Нижегородской области, например, выделение земельных участков площадью более 200м2 осуществляется только по распоряжению правительства области), ГЭЭ станет для региональных властей не более чем бюрократическим этапом. При новом порядке, ГЭЭ, осуществляемая региональной службой и являющаяся полностью подконтрольной руководству региона, утратит первоначальный смысл существования.

Новый порядок создаст немало курьезов. Так, например, проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, разработанные, как правило, уполномоченными органами исполнительной власти региона в области охраны окружающей среды должны будут проходить ГЭЭ в этом же ведомстве. А проекты нормативных правовых актов, разработанные законодательными (представительными) органами власти субъекта РФ должны направляться сначала на отзыв высшего должностного лица региона (того самого генерал-губернатора) и уже потом на ГЭЭ в соответствующее ведомство, подчиненное генерал-губернатору, организующее ГЭЭ объектов регионального уровня. Не трудно догадаться: может ли в нынешней системе госуправления чиновник осмелиться выдать заключение ГЭЭ, противоречащее отзыву начальства.

Впервые в Законе будут установлены права высшего должностного лица субъекта РФ. К ним планируется отнести право утверждать по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы структуру органов субъекта в области экологической экспертизы; самостоятельно организовывать деятельность по осуществлению переданных полномочий; обеспечивать представление в уполномоченный орган отчетности об осуществлении переданных полномочий и пр.

Передача рассматриваемых полномочий будет осуществляться без предоставления субвенций из федерального бюджета, так как финансирование полномочий осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей ГЭЭ. Это не создаст проблем с реализацией переданных полномочий как, например, это произошло с принятыми изменениями к ФЗ «О животном мире». Не нужно ждать, когда правительство утвердит соответствующую методику для расчета объема субвенций и переживать, будут ли федеральные средства адекватны потребностям и реальному объему работ по переданным полномочиям или же это будет небольшая компенсация за разделение регионом ответственности федеральной власти.

Но не совсем ясно, полномочия будут переданы всем субъектам автоматически с вступлением в силу изменений к Закону или же придется таки ждать специальных «соглашений», решений федеральных органов власти, специальных форм отчетности и пр. На сколько значимо будет согласование федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы структуры соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ. Будет ли это своеобразным «право вето» в решении вопроса о реализации переданных полномочий? Учитывая, что таких федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы в России пока как минимум два (Росприроднадзор и Ростехнадзор) как проводить такие согласования? И, что если одно ведомство воздержится от согласования? Или же априори известно, что эти согласования будут получены на сто процентов, тогда зачем вообще вводить такого рода нормы? Все это наводит на мысль о целесообразности вводимых новаций в принципе.

Федерация оставляет за собой право регулирования в сфере переданных полномочий, контроль и надзор за их исполнением. В случае необходимости федеральный орган исполнительной власти в сфере экологической экспертизы вносит в правительство РФ предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов. Последнее обстоятельство говорит в пользу той точки зрения, что передача полномочий будет осуществляться не автоматически на основе Закона, а по специальному акту правительства РФ. Тогда реализация Закона в новом виде неминуемо увязнет в бюрократических процедурах и согласованиях, что весьма негативно скажется на применении самого механизма ГЭЭ.

В любом случае создание третьей уполномоченной организации в сфере экологической экспертизы, имеющей собственное право регулирования своей деятельности «взорвет мозг» у любого инвестора.

Это проблемы, лежащие на поверхности, с которыми неминуемо придется столкнуться при реализации обновленного законодательства об экологической экспертизе. Надо отдавать отчет в том, что сколько бы не давали законодатели время на отсрочку принятого решения о передаче полномочий, реальная работа в регионах, по давней русской традиции, не начнется «пока гром не грянет», то есть только с момента вступления в силу этих изменений. На материально-техническое обеспечение создаваемых отделов экспертизы, на создание базы экспертов (штатных и внештатных) и прочие оргмоменты требуются средства и время, которых всегда не хватает. Необходимо всерьез задуматься о целесообразности таких серьезных структурных изменений в системе экологической экспертизы. А не достаточно ли уже экспериментов, господа?