News

Модель для закона

Опубликовано: 04/11/2005

Автор: Екатерина Шестакова

Многих противоречий между странами можно было бы легко избежать при наличии модельного законодательства. Если исходить из того, что экологическая безопасность — задача общая для всех государств, то решать проблемы лучше всего с помощью унифицированных правил и законов.

Особенность возникшей после распада Союза ситуации состоит в том, что целый ряд экологических проблем, которые раньше были внутригосударственными, приобрели международный характер и потребовали координации усилий всех государств-участников Содружества. Слабость политического взаимодействия при разработке стратегии использования природных ресурсов отдельных стран СНГ ведет к общей потере контроля, увеличивая степень вероятности экологических катастроф. К тому же существуют сложные межрегиональные экологические проблемы, решение которых возможно только на основе договоров заинтересованных государств.


Особое место в экологическом сотрудничестве стран СНГ занимают модельные акты. Это законодательные акты типового характера, содержащие нормативные рекомендации, а также варианты возможных правовых решений тех или иных вопросов определенной сферы общественных отношений. «Модельность» нормы заключается в том, что, будучи образцом поведения ее участников, она содержит в то же время прообраз будущих внутригосударственных актов (или норм).


Очень остро стоит проблема с определением понятия модельного закона и его роли в системе правовых норм. По мнению парламентариев, модельный закон — это не традиционный договор и не национальный закон. В данное время не существует обязательных юридических процедур по реализации модельных законов экологических программ.


В декабре 1997 года на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят модельный закон «О доступе к экологической информации». Он определяет экологическую информацию как любую информацию «о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды» (ст. 3). В соответствии с ним, в России создан и ведется Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Порядок ведения такого фонда определяется Постановлением правительства РФ № 1410 от 21 декабря 1999 года. Этот фонд представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую базу документов о состоянии окружающей среды, ее загрязнении. Фонд пополняется информацией в результате деятельности Росгидромета, других заинтересованных органов исполнительной власти (как федеральных, так и субъектов РФ), физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы.


Особого рассмотрения требует модельный закон об экологическом страховании, которое необходимо рассматривать как инструмент экономического механизма охраны окружающей среды, позволяющий создать финансово-экономическую основу для возмещения вреда. Ущерб, наносимый сегодня в результате аварийного загрязнения окружающей среды, практически не компенсируется. Происходит это по ряду причин, главные из которых — несовершенное правовое поле, отсутствие утвержденных методик расчета характеристик экологического страхования и механизма его реализации.


На основании первоначальной редакции модельного закона «Об экологическом страховании» в 2000 году был разработан проект Концепции развития страхования в области охраны окружающей природной среды.


Однако типовые нормы так и не были внедрены на всем постсоветском пространстве, не был достигнут ожидаемый эффект. Модельные нормы внедряются, в основном, в экологическое законодательство стран, наиболее нацеленных на интеграцию в постсоветском пространстве, входящих в Евразийское экономическое сообщество.


Само отношение к модельным законам как средству унификации и гармонизации законодательства не является однозначным. Одни специалисты говорят, что использование модельного законодательства дает возможность выработать нормы качественно новые, учитывающие специфику современных отношений. Государство, принимая эти нормы, имеет право частично их видоизменять, адаптировать к особенностям своей правовой системы, отменять в одностороннем порядке, если они окажутся малоэффективными. Система модельного законодательства обладает свойствами «гибкости», позволяющими применять модельные нормы государствам с различными историческими и правовыми традициями.


Однако существуют и противоположные точки зрения. В частности, французский ученый Р.Давид отметил, что изъян модельного законодательства в том, что оно, во-первых, дает возможность внесения в модель несогласованных поправок, а, во-вторых, существует опасность того, что государство впоследствии вообще от него откажется в одностороннем порядке.


Каждое из суверенных государств сформировало свою собственную модель экологического регулирования, не задумываясь об общности проблем на всем постсоветском пространстве. К сожалению, имея практически одинаковую стартовую нормативную базу, доставшуюся в наследство от бывшего СССР, молодые суверены не воспользовались общим наследием, приняв либо свои экологические законы и кодексы, либо оставив данную проблему без внимания.


Бурное развитие модельного экологического законодательства можно наблюдать в последнее время. Принято решение о создании Модельного экологического кодекса, Водного кодекса. Необходимость принятия таких кодексов продиктована необходимостью единообразного регулирования экологического права на постсоветском пространстве. Кодексы призваны обеспечить права и свободы человека (право на жизнь, здоровую окружающую среду нынешнего и будущих поколений), которые должны быть реализованы на основе устойчивого, экологически целесообразного природно-антропогенного равновесия. Предпосылками создания модельных актов в области экологической безопасности является наличие законодательного «вакуума» и недостаточность регулирования. Дело в том, что рекомендательных актов, принимаемых в рамках СНГ, в настоящее время явно недостаточно.


В октябре 2004 года в Санкт-Петербурге прошла конференция «Концептуальные положения модельного Экологического кодекса», в рамках которой обсуждался проект модельного Экологического кодекса. Наибольший интерес участников мероприятия вызвали проблемы обеспечения охраны окружающей среды и природопользования в границах СНГ. По итогам дискуссии были предложены рекомендации одобрить в целом проект концепции модельного кодекса с учетом высказанных на конференции замечаний и предложений. Также было решено просить Совет Федерации РФ включить подготовку проекта модельного Экологического кодекса в Программу разработки. законодательных актов и рекомендаций, направленных на унификацию и гармонизацию законодательств. Разработкой Экологического кодекса для государств-участников СНГ занимается Комитет Совета Федерации России по природным ресурсам и охране окружающей среды. Рассмотрение данного документа намечено на 2007 год.


На конференции также обсуждалась концепция проекта модельного Водного кодекса государств-участников СНГ. Его принятие намечено на 2006 год. Тогда же ожидается принятие Конвенции «О сохранении биологических ресурсов Каспийского моря и управлении ими». В этой связи 27-29 июля 2005 года в Астане состоялось внеочередное заседание Комиссии по водным биоресурсам Каспийского моря.


Парламентом Республики Молдова ведется подготовка модельного закона «О биологической безопасности», рассмотрение которого намечено также на 2006 год. Закон касается уменьшения риска для здоровья населения и природы от сельскохозяйственных и других организмов, полученных путем пересадки чужеродных генов. Такие организмы, например, генетически модифицированные картофель и помидоры, в соответствии с законом, после получения разрешения могут высаживаться на поля, а урожай — использоваться в пищевых целях. Дело это — абсолютно новое и, судя по мнению многих, в том числе ученых, небезопасное, с ним человечество еще никогда не встречалось. Уже сегодня очевидно, что данный закон не будет повсеместно принят на постсоветском пространстве.


В 2007 году модельное законотворчество коснется проблематики сохранения лососевых рыб, их воспроизводства, регионального использования и регулирования оборота продукции из них. Если закон будет принят Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, то это значит, что сохранением осетровых займутся сразу все государства СНГ.


Основная цель Программы модельного законотворчества — сближение и гармонизация национальных законодательств в государствах Содружества на основе разработки модельных законов.


Характерной чертой модельных законов является постоянное поступательное развитие законодательной базы. Сегодня на основе модельных экологических законов составлена программа законотворчества, в которую входят не только отдельные акты, регулирующие некоторые аспекты экологического регулирования, но и кодексы. При наличии соответствующих факторов модельные законы должны образовать структурные системы для решения определенной проблемы правового регулирования.


Сегодня можно с уверенностью утверждать, что типовые нормы эффективны только в сочетании с более жесткими средствами. Проблемы трансформации таких норм в национальное законодательство стран СНГ свидетельствуют, прежде всего, о недостаточной эффективности механизма реализации модельных норм, о слабой теоретической базе унификации и гармонизации, искажении модельных законов и кодексов в отдельных национальных законодательных актах. Разновекторное развитие стран Содружества, отсутствие объективных предпосылок для развития интеграционных процессов осложняют процесс внедрения экологических программ.

Еще News

Все news