News

Правовые аспекты доступа к экологической информации

Опубликовано: 02/11/2004

Автор: Иван Павлов

Обзор современного российского законодательства, регулирующего доступ к эко-информации.

Известно, что профессиональная деятельность любых исследователей как индивидуальная, так и в рамках организаций сопряжена с оборотом информации. Лицам, являющимся пользователям информации очень важно знать свои права и обязанности в области ее обращения. В этой сфере имеется немало проблем, зачастую связанных с особенностями российского законодательства. Одна из причин этих проблем заключается в том, что существующее российское законодательство, регулирующее правоотношения, относящиеся к праву на информации, молодое и остается все еще недостаточно проработанным. Новые законы в этой сфере принимаются недостаточно оперативно. Другой не менее важной причиной является то обстоятельство, что в России отсутствует достаточная правоприменительная, в том числе судебная практика применения этого законодательства. Это усугубляет положение вещей и в реальной жизни создает трудности при разрешении конкретных споров. Среди социальных причин этого явления можно назвать, что доступ к информации в настоящее время является чувствительной проблемой для многих представителей государственной власти. В политике России все еще сказывается присущая бывшему Советскому Союзу информационная закрытость.

Ранее четкой структуры законодательства в России не было, взамен фундаментальных законов принимались и действовали подзаконные нормативные акты (в том числе и секретные), которые и определяли судьбу конкретного правоотношения, а нередко и конкретного человека. В конце 93 года была принята Конституция – центральный государственный нормативный правовой акт, на основе которого должны издаваться законы, раскрывающие особенности тех или иных правоотношений. Одна из основных аксиом российского права, согласно Конституции, заключается в том, что все ограничения права и установления каких-либо обязанностей могут формулироваться только в законах. Подзаконные акты, могут лишь конкретизировать процесс реализации этих прав и обязанностей и не должны противоречить законам.

Для представления картины существующего в настоящее время положения вещей надо показать, какие основные нормативные акты, регулирующие право на доступ к экологической информации действуют сегодня.

–> Итак, первым в ряду таких актов, прежде всего, необходимо отметить Конституцию России. При всем скепсисе, который некоторые мои коллеги испытывают по отношению к общей массе российского законодательства, я являюсь сторонником того, что наша Конституция является чрезвычайно прогрессивным актом с точки зрения демократии и прав человека, в том числе права на доступ к экологической информации. Я считаю, что наша Конституция является демократичной и может посоревноваться в этом отношении с конституциями тех стран, которые мы традиционно привыкли считать демократичными.

Ст. 29 ч. 4 Конституции России гласит, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Это центральная конституционная норма, декларирующая право как граждан России, так и иностранных граждан, а также организаций на обращение с информацией (действия по поиску, получению, передачи, производству и распространению информации). Много вопросов вызывает использование в формулировке данной статьи неоднозначного термина «законный способ». Приходилось встречать такие мнения, что законной реализацией права по обращению с информацией является только такое, способ которой определен в том или ином законе. Однако, мне представляется, что правильнее было бы толковать данную норму Конституции с учетом одного из принципов права демократического и правового государства, выраженном в тезисе: «законно все, что не запрещено законом». Это вытекает из положений ч. 3 ст. 55 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Таким образом, в соответствии с Конституцией каждый вправе свободно обращаться с любой информацией с учетом тех ограничений, которые могут быть установлены федеральными законами.

Конкретизируют право на доступ к экологической информации положения ст. 42 Конституции, согласно которой, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Это основная конституционная норма, касающаяся экологических прав, включая право на доступ к информации о состоянии окружающей среды.

Некоторые правоведы относят ст. 24 ч. 2 Конституции к ряду норм, регулирующих доступ к экологической информации. Согласно этой норме, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Однако, на мой взгляд, данная норма не в каждом случае может быть применима при определении права на доступ к экологической информации. Для того, чтобы имелись основания ссылаться на эту норму, необходимо, чтобы запрашиваемая конкретная информация непосредственно затрагивало право на благоприятную окружающую среду лица, обращающегося за такой информацией.

Например, гражданин, обращающийся с запросом о предоставлении ему материалов проверки государственными органами промышленного предприятия, допустившего загрязнение на земельном участке, принадлежащем этому гражданину, имеет все основания ссылаться на положения ст. 24 ч. 2 Конституции, поскольку данная информация непосредственно затрагивает его гражданские права.

Организация, которая заинтересована получить информацию о деятельности такого предприятия может направить такой же запрос, но уже со ссылкой на положения ст. 42 Конституции, определяющие общее право на доступ к информации. Кроме, того, разница в статьях 42 и 24 Конституции заключается в том, что лицо, права которого непосредственно затронуты, имеет право на доступ ко всем первичным документам и материалам о состоянии окружающей среды, имеющимся в распоряжении государственных органов. В отличие от него любое другое лицо имеет право получить информацию хотя и достоверную и полную, но уже в оценочном виде – вторичном (производном) документе, достаточность содержания которого зачастую определяется уровнем гражданского правосознания конкретного чиновника, а в случае передаче дела на рассмотрение в суд – конкретного судьи.

Таким образом, согласно Конституции РФ, лицо, права которого на благоприятную окружающую среду затронуты непосредственным образом, имеет комплекс прав по своему размеру больший, комплекс прав на доступ информации любого другого лица. Такое положение вещей представляется справедливым и должно учитываться экологами в своей деятельности по поиску информации. Экологи, заинтересованные в эффективности своей деятельности, должны активно привлекать к исследованиям тех, кого непосредственно затрагивает изучаемая экологическая ситуация. Такие лица представляют собой добрых союзников для исследователей и являются дополнительным ресурсом в поиске более точной информации.

После перечисления основных конституционных норм, перейду к тем федеральным законам, которые призваны раскрыть и детализировать содержание вышеприведенных конституционных норм. Пару слов об истории появления первого закона, касающегося права на доступ к информации.

Одним из первых серьезных решений первого Президента России Б. Ельцина после принятия новой Конституции России стал его Указ № 2334 от 31 декабря «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» , в котором признается, что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека. Согласно указу специальной комиссии предписано разработать проект Закона РФ «О праве на информацию» и представить его Президенту для внесения в Федеральное Собрание в качестве первоочередной законодательной инициативы. Все содержание указа пронизано духом романтики того времени. В нем нет ни слова об ограничении права граждан на доступ к информации и защите информации ограниченного доступа. Но прошло время, пыл угас, и в начале 1995 года такой федеральный закон появился уже под другим более прозаичным названием – «Об информации, информатизации и защите информации» (далее Закон «об информации…»). На сегодняшний день этот акт является основным законом, регулирующим конституционное право граждан на обращение с информацией. В законе закреплена обязанность государства создать условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов – тех самых, которые являются основным «хлебом» для большинства исследователей, включая экологов.

В соответствии со ст. 12 Закона «об информации…», пользователи – граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения – обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом». Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. При этом под информационными ресурсами (ст. 2 Закона «об информации…») понимается отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах) .

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона «Об информации…», государственные информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Этой же статьей (п. 3) среди прочего запрещается относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом.

Таким образом, п. 3 ст. 10 Закона «об информации…» представляет собой серьезную гарантию права граждан на доступ к экологической информации. Согласно этой норме не может быть экологической информации ограниченного доступа. Однако существует закон, допускающий возможность отнесения экологической информации к категории ограниченного доступа. Так, ч. 1 ст. 14 федерального закона «О гидрометеорологической службе» предусматривает, что информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция являются открытыми и общедоступными, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа. Налицо противоречие между этим законом и Законом «об информации…». Устранять противоречия в законах должен сам законодатель. Однако сегодня это противоречие если и будет устранено, то боюсь, что не в пользу либерализации. До тех пор, пока такое противоречие будет существовать, разрешать его будет судебная практика по конкретным делам. Хочется верить, что суд при разрешении данного противоречия будет руководствоваться принципом приоритета прав человека, в том числе права на доступ к информации.

Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.

Если государственная тайна является единым понятием, то конфиденциальная информация делится на тайны: служебную, коммерческую, налоговую, банковскую, врачебную, адвокатскую, нотариальную, журналистскую (редакционную), тайну переписки и телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений, тайну усыновления, персональные данные и т.п.

Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне» . Этот закон имеет множество недостатков, поскольку был принят еще до принятия Конституции России и не в полной мере ей соответствует. Кроме того, этот акт быстро морально устарел и уже не отражает современное состояние правоотношений, касающихся информационной безопасности государства, которое хочет называть себя правовым. Тем не менее, этот закон (ст. 7), также как и Закон «об информации…», устанавливает запрет на засекречивание сведений о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, а также сведения о состоянии экологии, здравоохранения, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства. Хотя на практике установленные законом весьма непрозрачные процедуры засекречивания конкретной информации позволяют оставлять в тени государственной тайны целые массивы общественно-значимой, в том числе экологической информации.

Пункт 5 ст. 10 Закона «об информации…» устанавливает, что отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Используемый в формулировке статьи закона термин «законодательство» не вполне удачен, поскольку буквальное его толкование выходит за рамки только федеральных законов и включает в себя множество подзаконных актов, в том числе и ведомственные инструкции. В связи с этим ведомственному правоприменителю, обладающему нормотворческими функциями, может показаться, что для него предоставлен некоторый простор для произвольного отнесения информации к категории конфиденциальной. Понятно, что кому-то из недобросовестных представителей государственных органов данная норма может создать мнимое правовое прикрытие для сокрытия от общественности под видом конфиденциальной той или иной общественно-значимой информации, отнеся ее к этому разряду подзаконным актом, например, на основании ведомственного приказа. К сожалению, такие случаи на практике встречаются нередко. Сегодня действует мало кому известное Постановление Правительства РФ № 1233 от 3 ноября 1994 года «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» . Мало кому известное, поскольку данное постановление вышло под грифом «для служебного пользования» и, разумеется, не было официально опубликовано. Существование таких нормативных правовых актов недопустимо, прежде всего, по своей форме (отсутствие опубликования). Конституция России (ч. 3 ст. 15) устанавливает запрет на применение нормативных правовых актов затрагивающих права и свободы граждан, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, издание «под грифом» любых нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, в том числе право на доступ к информации, противоречит принципам Конституции. К сожалению, таких примеров можно привести бесконечно много. Издание секретных и полусекретных (неопубликованных) нормативных актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, создает настоящую угрозу для основ конституционного строя и системы права России. Содержание этого правительственного документа также вызывает много вопросов. Так согласно п. 1.2. Постановления, к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения (на мой взгляд, это понятие тождественно служебной тайне) является не конкретные объективные факторы, а субъективный термин «служебная необходимость», возникает повод для произвола чиновников, которые традиционно для России настроены на закрытость любой информации.

На мой взгляд, толковать норму п. 5 ст. 10 Закона «об информации…» необходимо в системной связи с рядом других положений этого закона, Указов Президента РФ и Конституции России. Как уже отмечалось, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Никакие подзаконные акты не могут служить самостоятельным основанием для ограничения прав граждан. Кроме того, из содержания п. 1 ст. 10 Закона «об информации…» следует, что документированная информация может быть отнесена к категории ограниченного доступа только на основании закона. Такое толкование следует также из анализа содержания Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента РФ № 188 от 6 марта 1997 года, согласно которому сведения могут быть отнесены к тому или иному виду конфиденциальной информации на основании федеральных законов. Косвенно такое представление о статусе конфиденциальной информации подтверждается положениями ст. 4, 40 и 47 Закона РФ «О средствах массовой информации», согласно которым журналисту гарантировано право на доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Иное толкование термина «конфиденциальная информация», могло бы вывести из под контроля процесс отнесения информации к такой категории и нанести ощутимый вред гарантиям конституционных прав человека и гражданина. Чтобы у правоприменителя не возникало лишних вопросов, в норму п. 5 ст. 10 Закона «об информации…» целесообразно внести изменения уточняющего характера и вместо термина «законодательство Российской Федерации» использовать более подходящий термин «федеральный закон».

В настоящее время в России действуют следующие федеральные законы, регулирующие правоотношения, возникающие в связи с обращением конфиденциальной информацией: Гражданский кодекс РФ (ст.ст. 139, 857, 946), федеральный закон «О коммерческой тайне», федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ст. 8), Закон РФ «О средствах массовой информации» (ст. 41), федеральный закон «Основы законодательства РФ о нотариате» (ч. 2 ст. 16 и ч. 3 ст. 28), федеральный закон «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» (ст. 61), федеральный закон «О связи» (ст. 63), федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (ст. 26), Налоговый кодекс РФ (ст. 102), Семейный кодекс РФ (ст. 139), федеральный закон «Об аудиторской деятельности» (ст. 8), Закон «об информации…» (ст. 11).

Согласно ст. 3 федерального закона «О коммерческой тайне» , коммерческая тайна – конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация, составляющая коммерческую тайну, – научно-техническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация (в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны.

В статье 5 федерального закона «О коммерческой тайне» приведен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну. В этот перечень вошли сведения о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке…, других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом. Необходимо также отметить, что существует до сих пор не отмененное Постановление Правительства РФ № 35 от 5 декабря 1991 года «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» . В этот перечень также вошли сведения о загрязнении окружающей среды, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения… и размерах причиненного при этом ущерба. Однако в связи с принятием федерального закона «О коммерческой тайне» данное постановление едва ли можно назвать действующим. Согласно ст. 2 федерального закона «О коммерческой тайне», законодательство Российской Федерации о коммерческой тайне состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего федерального закона, других федеральных законов. Как видно из содержания этой нормы, Постановления Правительства РФ и другие подзаконные акты не входят в число тех нормативных правовых актов, которые могут регулировать вопросы, связанные с коммерческой тайной.

Законодателям еще предстоит разработать и принять федеральный закон «О служебной тайне». В последствии может иметь смысл кодифицировать все законы, касающиеся конфиденциальной информации, и свести их в одном акте. При этом все правительственные и ведомственные, в том числе секретные и полусекретные инструкции необходимо привести в соответствие с Конституцией России и этими законами.

Основная процедура реализации права на доступ к информации и гарантии предоставления информации прописаны в статьях 12-15 Закона «об информации…».

Так в п. 2 ст. 12 этого закона указано, что владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов на основе законодательства, уставов указанных органов и организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению. Надо отметить, что если речь идет о федеральных органах государственной власти, то каждый из них будь-то министерство, служба или агентство должны иметь положение о своем официальном статусе и компетенции. Обычно такие положения утверждаются Правительством либо Президентом России. Анализ содержания таких положений может дать ответ на вопрос, в чьей компетенции находится та или иная информация.

На сегодняшний день в составе Правительства РФ отсутствует специализированный орган, который уполномочен рассматривать все запросы о предоставлении любой информации. Хотя отдельные функции такого органа исполняет Министерство информационных технологий и связи РФ, а также подведомственные ему федеральная служба и федеральные агентства. Отдельные функции по обеспечению пользователей экологической информации находятся в компетенции Министерства природных ресурсов РФ и подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Среди других наиболее вероятных владельцев экологической информации можно выделить Министерство культуры и массовых коммуникаций и подведомственные ему федеральную службу и федеральные агентства, Федеральную службу государственной статистики и Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Запросы о предоставлении конкретной информации необходимо направлять в те органы, которые в соответствии со своей компетенцией обязаны такой информацией располагать. При решении этого вопроса необходимо также руководствоваться п. 5 ст. 6 Закона «об информации…», согласно которой информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества. Кроме того, п. 2 ст. 7 Закона «об информации…» устанавливает обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации формировать государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивать их использование в соответствии с установленной компетенцией.

В соответствии со ст. 5 федерального закона «О гидрометеорологической службе», одним из основных направлений государственного регулирования в области гидрометеорологии и смежных с ней областях является формирование государственных информационных ресурсов в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, создание и ведение единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Для этих целей в структуре органов государственной власти предусмотрен специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. В настоящее время таким органом является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее Росгидромет). Положение о деятельности этого органа утверждено Постановлением Правительства РФ № 372 от 23 июля 2004 года. Некоторые функции и виды деятельности этого органа более подробно раскрыты в Приказах Росгидромета № 57 от 13 мая 1999 года и № 150 от 17 октября 2000 года.

(Нажмите сюда, чтобы прочесть окончание статьи)

Еще News

Все news