В большинстве зарубежных стран законодательное регулирование в области использования атомной энергии намного опередило начало ее широкого применения.

В России же очень долгое время не было законов, устанавливающих правовую основу и принципы безопасности при использовании атомной энергии, защищающих жизнь, здоровье, имущество граждан и окружающую среду от возможных негативных ее воздействий. Не были закреплены в законодательном порядке права предприятий и граждан в отношении их деятельности, связанной с использованием атомной энергии, законодательно не были оформлены обязанности эксплуатирующей организации, не определены права и ответственность имеющих отношение к использованию атомной энергии министерств, ведомств, организаций и должностных лиц.

С момента своего возникновения атомная отрасль в нашей стране находилась на особом режиме: она создавалась, прежде всего, в военных целях и формировалась в виде закрытой структуры. Отсутствие законодательного регулирования общественных отношений, возникающих в области использования атомной энергии, было последствием тотальной секретности и прошлого правового нигилизма, что усугубляло многочисленные проблемы, связанные с использованием атомной энергии.

Существовавшая в стране система нормативной документации, являвшаяся основным источником права в области использования атомной энергии, была ориентирована на решение конкретных санитарно-гигиенических и технических проблем. В то же время она не в полной мере определяла правовой статус всех участников отношений, связанных с использованием атомной энергии. Недостаточное внимание к мерам безопасности, игнорирование интересов населения, отсутствие гласности и все другие факторы, напрямую связанные с отсутствием законодательного регулирования, привели, в частности, к увеличению числа тяжелых последствий «атомных аварий» и, в первую очередь, Чернобыльской катастрофы.

Отсутствие соответствующей законодательной базы долгое время вызывало беспокойство не только у населения нашей страны, в том числе и у самих работников атомной отрасли, права которых также не были защищены, но и у международного сообщества. Возникали трудности в осуществлении ядерного экспорта-импорта и других направлений ядерного сотрудничества. Постепенное вхождение России в Европейское сообщество, подписание в 1994 году Конвенции о ядерной безопасности, решение вопроса о присоединении к действующим международно-правовым нормам в области использования атомной энергии, в том числе в области гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб, еще в большей степени актуализировали вопрос о необходимости развития национального атомного законодательства.

До 1995 года деятельность в области использования атомной энергии законодательно вообще никак не регламентировалась. Да и на сегодняшний день в этой области действует не так уж много законодательных актов.

Первым Государственной Думой был принят Федеральный Закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 года №170-ФЗ.

Закон определил правовую основу и общие принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях (за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения).

Принятие закона явилось реальным шагом в содействии безопасному развитию как атомной энергетики, так и других направлений использования атомной энергии в России.

Закон был разработан на основе следующих принципов регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии:

• В стране должен функционировать единый для всех областей использования атомной энергии закон, который при необходимости может быть дополнен другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Закон предусматривает, что деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, осуществляется на основании иных федеральных законов. Использование атомной энергии для других нужд обороны должно регулироваться настоящим Федеральным законом;

• В законе должны быть предусмотрены меры социальной защиты населения, проживающего в районах расположения объектов использования атомной энергии, отражены права работников этих объектов, установлены права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при обсуждении и решении вопросов использования атомной энергии;

• Законодательное регулирование отношений при использовании атомной энергии должно распространяться на все этапы жизненного цикла ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения — от стадии их размещения, проектирования, сооружения, эксплуатации и вывода из эксплуатации до захоронения радиоактивных отходов;

• Должна быть обеспечена безопасность при использовании атомной энергии и осуществлены государственный контроль и надзор за обеспечением этой безопасности;

• Закон призван обеспечить неуклонное выполнение Россией международных договоров в области использования атомной энергии, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерного оружия;

• Положения закона должны предусматривать, что ядерная и радиационная безопасность будет находиться на уровне не ниже требований, установленных Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), Международной комиссией по радиационной защите (МКРЗ) и другими международными организациями, в деятельности которых участвует Россия.

Основой закрепленного Законом правового режима использования атомной энергии определен принцип обеспечения приоритета безопасности, в соответствии с которым обеспечение безопасности в области использования атомной энергии должно осуществляться опережающими темпами по отношению к расширению использования атомной энергии. Приоритет безопасности означает формирование у всех лиц и организаций, участвующих в процессе использования атомной энергии, общей психологической направленности на безопасность — «культуры безопасности».

Основными участниками процесса регулирования в области использования атомной энергии в соответствии с законом «Об использовании атомной энергии» являются президент и Правительство Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление и регулирование безопасности при использовании атомной энергии, а также организации, общественные объединения и отдельные граждане.

Закон определяет права и обязанности каждого из участников, в том числе — эксплуатирующих организаций.

В общем виде законом определены подходы к подтверждению соответствия продукции, имеющей обращение в области использования атомной энергии, обеспечению гарантий организаций атомной отрасли в отношении своих сотрудников и третьих лиц.

За законом «Об использовании атомной энергии» последовали Федеральный Закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 года №3-ФЗ, Федеральный Закон «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» от 3 апреля 1996 года №29-ФЗ и Федеральный закон «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии» от 12 мая 2000 года №68-ФЗ.

На этом перечень действующих специальных законодательных актов и завершается.

Некоторые вопросы развития атомной энергетики и промышленности нашли свое отражение в законах «Об охране природной окружающей среды», «О пожарной безопасности», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О защите государственной тайны» и других законах, носящих общеправовой характер.

Особое место в перечисленном выше ряду общеправовых законов принадлежит Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании». Значимость этого закона определяется тем, что он в корне меняет подходы к вопросам «принятия, применения и исполнения обязательных требований и добровольных правил, общих принципов, характеристик продукции, процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации, работ и услуг, оценки соответствия продукции, ответственности участников» указанных отношений. По иному определяет закон и функции федеральных органов исполнительной власти при государственном регулировании национального рынка продукции и услуг, ограничив их надзором и контролем в области обеспечения безопасности (полностью передав регулирование потребительских свойств на рынке независимым негосударственным структурам). В этой связи должна измениться и политика организации надзорной деятельности.

Напрямую все эти нововведения касаются и области использования атомной энергии, в том числе технической политики Минатома России и работы Госатомнадзора России (и других государственных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление и регулирование безопасности в области использования атомной энергии).

В условиях меняющихся реалий процедуры подтверждения соответствия приобретают все более значимую роль. При этом они являются, особенно для таких опасных промышленных отраслей, как атомная, действенными механизмами поддержания на достигнутом уровне (а нередко — повышения) общего уровня безопасности этих отраслей.

Но, несмотря на то, что, на первый взгляд, для одной конкретно взятой отрасли законов, вроде бы, и не мало, практика показывает, что их явно недостаточно.

В развитие существующих законов или с целью компенсации отсутствия таковых принят целый ряд Указов президента и Постановлений Правительства Российской Федерации, разработаны и внедряются в жизнь Федеральные целевые программы.

Однако в целом законотворчество в области использования атомной энергии недопустимо отстает от насущных потребностей и проблем сегодняшнего дня:

• 21 июля 1995 года был принят Государственной Думой и 27 декабря того же года отклонен президентом Российской Федерации Федеральный Закон «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами».

• Непростительно затянуто окончательное согласование и таких важных законопроектов, как проект Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и в Уголовный кодекс Российской Федерации в части использования атомной энергии», проект Федерального Закона «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия».

• До сих пор не решен вопрос о принятии Закона «О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении».

Как считают эксперты, закон о ядерном страховании позволил бы в значительной мере отрегулировать те вопросы, которые в настоящее время препятствуют развитию данного вида бизнеса.

Автор статьи, Елена Кузнецова, является кандидатом технических наук.

Окончание статьи, опубликованное в 15 номере журнала «Экология и право», Вы можете прочитать, скачав pdf-документ по этой ссылке.