News

Необходимость координации международных проектов по нераспространению и защите окружающей среды

Опубликовано: 11/06/2003

Недавние обещания международной общественности выделить России миллиарды долларов на деятельность по разоружению и защите окружающей среды, безусловно, необходимы для безопасного будущего и достойны всяческих похвал, однако, для выполнения этих обещаний проектам государств-спонсоров не обойтись без эффективного и хорошо информированного координационного органа, иначе они могут натолкнуться на уже знакомые бюрократические препоны, которые пришлось не раз преодолевать их предшественникам.

 

Позиция «Беллоны»

 

Однажды утром 12 лет назад человечество, на глазах у которого только что распалась громадная империя Советского Союза, проснулось с уникальной возможностью ликвидировать или обезвредить, с помощью вновь возникших демократических государств Восточной Европы, буквально тысячи единиц ядерного оружия, прежде нацеленных на уничтожение всего западного мира.

Западные страны отреагировали на этот шанс незамедлительно, и когда в Соединенных Штатах была учреждена программа «Совместное Сокращение Угрозы», или CTR, американскому примеру последовали и другие государства. Этот процесс осуществлялся с взаимного согласия России и Запада, как рассказал Андрей Козырев, занимавший пост главы Министерства иностранных дел в то самое время, когда провалился предпринятый старой коммунистической кликой переворот и создавалось демократическое правительство.

В недавнем выступлении в Соединенных Штатах Козырев сказал, что не было никаких сомнений, что советский оружейный арсенал должен был быть переведен под жесткий контроль и частично уничтожен новым правительством, сформированным под руководством Бориса Ельцина, — подписавшего, совместно с главами Белоруссии, Украины и Казахстана, эпохальный документ об упразднении Советского Союза.

Козырев, бывший единственным на тот момент членом ельцинского правительства, владевшим английским языком, получил ответственное задание дозвониться на коммутатор Белого Дома в Вашингтоне, — чей номер он нашел в старой записной книжке, — и попытаться убедить широко известных своей резкостью и подозрительностью операторов Белого Дома соединить его с тогдашним президентом Соединенных Штатов Джорджем Бушем-старшим. Через 45 минут бесплодных попыток и уговоров, Козыреву удалось, наконец, прорваться к одному из помощников американского президента, которому он сообщил, что советское ядерное оружие — по крайней мере, на тот момент, — находилось под полным контролем и больше никому не угрожает.

На самом же деле, понадобится еще целых двенадцать лет, прежде чем всего лишь 37 процентов российских запасов расщепляющихся материалов будут обеспечены хоть сколько-нибудь адекватными мерами защиты, и можно будет рассчитывать на их безопасность.

Однако медленный, но верный прогресс программы CTR, — которая ежегодно стоит Соединенным Штатам, а точнее, американскому Департаменту Обороны, 1 миллиард долларов, — служит примером и для других международных программ, работающих в сфере нераспространения и ядерной безопасности в России и других республиках бывшего Советского Союза. Кроме того, программа CTR предложила модель для разрешения некоторых острых вопросов, касающихся работы иностранных государств в этой сфере, — а именно, вопросов по налогообложению и возмещению ущерба, в том числе и в случае ядерной аварии.

Соглашение по CTR является «зонтичным» и обязывает Россию принимать на себя всю ответственность за возмещение любого ущерба и выплату компенсаций в случае ядерной аварии. Подобные условия были признаны Россией несправедливыми, и в дополнительном протоколе, сопровождавшем новое соглашение, подписанное недавно 10 европейскими странами и США, требования о выплате ядерных компенсаций были, по настоянию России, смягчены.

Соглашение по МНЕПР
Для всех стран, помимо США, стремящихся обезвредить, ликвидировать или создать надежные условия хранения для радиоактивных отходов, скопившихся на Северо-Западе России, а также и в других российских регионах, одним из самых больших препятствий в работе было налагавшееся Москвой требование на выплаты налогов за любое оборудование для совместных проектов по разоружению и радиационной безопасности, поставляемое иностранными государствами в Россию. Еще одним вызывавшим большие разногласия моментом — для всех стран, кроме США, — были положения об ответственности, исках и юридических процедурах, где также оговаривалась схема возмещения ущерба в случае аварии, произошедшей в ходе работ, связанных с выполнением совместных проектов.

Ожесточенные споры по этим вопросам продолжались в течение четырех лет — пока, наконец, они не были разрешены, в большей их части, благодаря эпохальному соглашению по Многосторонней Ядерной Экологической Программе в Российской Федерации (Multilateral Nuclear Environmental Programme in the Russian Federation), или МНЕПР, подписанному в Стокгольме (Швеция) 21 мая. Под соглашением, кроме собственно России, поставили свои подписи представители Соединенных Штатов и девяти европейских стран — Бельгии, Великобритании, Дании, Франции, Германии, Норвегии, Швеции, Нидерландов, Финляндии — а также Европейского Сообщества и Европейского Сообщества по Атомной Энергии (ЕВРОАТОМА).

Соглашение по МНЕПР, как и «зонтичное» соглашение по программе CTR, отменяет взимавшийся Россией налог на добавленную стоимость, — который прежде был частью каждого двустороннего соглашения, заключаемого между Россией и другим государством, помимо США, и который составлял 20 процентов от заявленной стоимости отправляемого в Россию иностранного оборудования.

Однако в самом соглашении по МНЕПР положения об ответственности и юридических спорах не оговариваются. В настоящий момент к соглашению по МНЕПР прилагается «Протокол об исках, юридических процедурах и возмещении ущерба». Согласно Торбьерну Нурендалю, норвежскому послу, представлявшему сторону европейских государств в переговорах по МНЕПР с Россией, выделение вопросов ответственности и юридических споров в отдельный протокол было сделано давно по настоянию Соединенных Штатов. США, однако, остались недовольны положениями об ответственности этого протокола, что не вызывает удивления, поскольку Соединенные Штаты имеют свой, более строго очерченный, договор об ответственности и юридических спорах с Россией — «зонтичное» соглашение по программе CTR, которое действительно в течение еще 3 лет, до 2006 года. В соответствии со своей позицией, дополнительный протокол к соглашению по МНЕПР США подписывать не стали.

Выполнение проектов в рамках соглашения по МНЕПР будет координироваться Комитетом по управлению МНЕПР, созданным участниками стокгольмского соглашения, который будет включать в себя представителя от правительства каждого государства-спонсора, заключающего какой-либо договор с членами программы МНЕПР, согласно текстам соглашения.

«Беллона» рассматривает стокгольмскую церемонию подписания соглашения по МНЕПР как важнейший шаг вперед для России и ее европейских партнеров в деле разрешения экологических проблем. «Беллона» была одним из самых активных участников продвижения этого соглашения и сумела привлечь необходимое политическое внимание к проработке этого договора со стороны Европейского Парламента и Государственной Думы Российской Федерации, благодаря чему, с помощью Межпарламентской рабочей группы, учрежденной в 1998 году, были решены некоторые из самых острых вопросов соглашения.

—> Что требуется сделать в ядерной России, и кто этим займется?
Подписание соглашения по МНЕПР высвобождает 62 миллиона евро, которые поступят на программы по ядерной и радиационной безопасности в России через программу «Экологическое партнерство по Северному измерению», или NDEP.

В 2001 году, 11 декабря, совет директоров Европейского Банка Реконструкции и Развития, или ЕБРР, который будет осуществлять управление так называемым Фондом поддержки NDEP, одобрил правила распределения финансовых средств. Фонд поддержки NDEP был официально основан на конференции, состоявшейся в Брюсселе (Бельгия) 9 июля 2002 года, во время которой представители европейских стран обязались внести свои средства в развитие фонда; сопредседателями фонда стали еврокомиссар по внешним связям Европейской Комиссии Крис Паттен, заместитель министра финансов России Сергей Колотухин и президент ЕБРР Жан Лемьер.

На этой конференции представители Российской Федерации, Европейского Сообщества, нескольких финансовых организаций и пяти европейских стран — Дании, Финляндии, Нидерландов, Норвегии и Швеции — объявили о внесении первых взносов в Фонд поддержки NDEP, составивших в целом 110 миллионов евро, из которых 62 миллиона отложены на проекты по ядерной и радиационной безопасности на Северо-Западе России. Европейское Сообщество выделило 50 миллионов евро, а Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Швеция и Россия пообещали каждая внести по 10 миллионов евро.

Хотя Фонд будет находиться под управлением ЕБРР, решения по выделению финансирования на тот или иной проект будут приниматься Ассамблеей доноров Фонда NDEP.

Если NDEP возьмется за разрешение радиоактивных проблем, угрожающих экологии российского Северо-Запада — например, обеспечением безопасного хранения 248 активных зон реакторов, хранящихся на базах Северного флота, в которых содержится порядка 99 тонн урана, — пример экологического партнерства послужит таким же стимулом и таким же мощным, определяющим фактором для других проектов по экологической очистке Северо-Запада России, каким стала программа CTR для проектов по нераспространению на территории России в целом.

Из 191 атомной подводной лодки (АПЛ) ВМФ РФ, выведенной из эксплуатации, 115 подлодок были приписаны к Северному Флоту. Из них около 70 АПЛ имеют отработанное ядерное топливо на борту, приблизительно 40 были утилизированы. Отработанное ядерное топливо, выгруженное из более чем 100 реакторов АПЛ, хранится в различных береговых базах, а также на борту судов технологического обслуживания, а примерно 130 активных зон реакторов до сих пор находятся в реакторах выведенных в отстой АПЛ.

В прошлом отработанное ядерное топливо из реакторов АПЛ содержалось в хранилищах бассейнового типа от пяти до десяти лет, после чего оно отправлялось железнодорожными составами на уральский химический комбинат «Маяк». В то время в эксплуатации на Северном флоте находилось два хранилища бассейнового типа, где содержалось отработанное ядерное топливо, одно — в Андреевой губе на северо-западном побережье Кольского полуострова, а другое — на базе Гремиха, на востоке полуострова.

После того, как эти хранилища прекратили работу, — они были выведены из эксплуатации после тяжелых аварий, — отработанное ядерное топливо перегрузили в сухие хранилища, которые до сих пор существуют в Андреевой губе и в Гремихе и занимаются «временным» хранением ядерных материалов, растянувшимся уже на 20 лет. Отработанное топливо также содержится на борту судов технологического обслуживания, — которые используются на флоте для выгрузки ядерного топлива и перезарядки реакторов. И, кроме того, — печально известный факт российской флотской действительности, — отработанное ядерное топливо продолжает храниться в реакторах уже выведенных в отстой подводных лодок. Согласно одному из управлений российского Министерства по атомной энергии, или Минатома, которое занимается обращением с отработанным ядерным топливом, в Андреевой губе хранится 21 640 топливных сборок, в которых содержится 35 тонн топливного материала. Если исходить из того, что каждая активная зона реактора включает около 230 топливных сборок, то общее количество активных зон, хранящихся в Андреевой губе, составляет 99 единиц.

Попытки добиться международной координации
В июне 2002 года произошло одно из самых удивительных событий в истории финансирования проектов и программ по нераспространению — члены так называемой «большой восьмерки», сообщества наиболее индустриально развитых держав мира, встретились в Кананаскисе (Канада), и обязались выделить в ближайшие 10 лет 20 миллиардов долларов, чтобы помочь России справиться с ее опасным ядерным наследием.

За тот год, что прошел с канадского саммита, число стран, обещающих так или иначе участвовать в программах по нераспространению и различных экологических проектах в России, увеличивалось буквально на глазах. Но какими бы хорошими и, несомненно, необходимыми ни были намерения этих государств, по большей части, их инициативы совершенно дезорганизованы, и каждая страна-участник этого соглашения вынуждена решать сама, каким проектом она хочет заняться.

Эксперт по ядерным вопросам из Гарвардского университета Мэтт Банн сказал «Беллоне Веб», что его больше всего в инициативе «большой восьмерки» беспокоит «отсутствие структурного управления сверху».

«Нет никакого механизма управления, и правительства свободны начинать любую программу, которую только захотят, даже если эта программа не является самой на данный момент необходимой», — сказал Банн.

Мнение Банна отражает один из самых интригующих вопросов, возникающих в связи с соглашением, достигнутым «большой восьмеркой»: сколько денег следует потратить на проекты по нераспространению, а сколько — на проекты, нацеленные на защиту и чистку окружающей среды?

Как считает Банн, одним из самых основных приоритетов в распределении средств «большой восьмерки» должна стать задача обезвредить остающиеся в России 63 процента никак не защищенных запасов расщепляющихся материалов, большая часть которых до сих пор содержится, как и раньше, в советские времена, в полуразвалившихся, покосившихся, никем не охраняемых сараях. По сравнению с этой опасностью, по словам Банна, задача демонтажа российских атомных подводных лодок не настолько первостепенна.

Однако с точки зрения охраны окружающей среды, вопрос утилизации российских АПЛ остается одним из самых важных, и радости экологов не было конца, когда члены «большой восьмерки» сказали, что выделят деньги на утилизацию нестратегических подводных лодок, — которыми программа CTR, имеющая полномочия только на утилизацию стратегических АПЛ, составлявших некогда угрозу национальной безопасности США, заниматься не может.

—> МНЕПР как организационный орган
Естественно, затраты, связанные с выполнением проектов по защите окружающей среды и нераспространению, настолько огромны, что для того, чтобы их выдержать, странам-спонсорам приходится объединять свои усилия. Например, Норвегия, Великобритания и Швеция вместе приняли на себя обязательство создать надежные условия хранения радиоактивных отходов и отработанного топлива в Андреевой губе. Этот проект на сегодняшний день уже обошелся примерно в 13 миллионов долларов, выделенных на исследования и подготовку. Но какими бы ни были похвальными намерения трех стран, занятых в этой инициативе, подобный подход — скороспелые решения и небрежно состряпанные проекты — грозит скорее обернуться полным хаосом, чем какими-либо продуктивными результатами.

Тем не менее, поскольку соглашение по МНЕПР включает в себя все европейские страны и организации, стремящиеся не только начать экологическую очистку в российском Северо-Западном регионе, но и всем вместе занять лидирующую позицию в проектах по нераспространению в России, «Беллона» утверждает, что представители подписавших соглашение по МНЕПР стран могут в перспективе создать беспрецедентную совместную структуру, которая послужит основой для координации всех вопросов и проектов, относящихся к ситуации с экологией и нераспространением в России.

Позиция «Беллоны» — срочно нужна координирующая структура
Для того, чтобы выбить хотя бы один маленький кирпичик из основания той внушительной громады ядерного оружия и материалов, которая досталась России в наследство от Советского Союза, потребуется осуществить еще не один десяток проектов по защите окружающей среды и нераспространению в России. Но если учесть, что предпринятый мировыми державами процесс разоружения характеризуется пока что лишь наспех составленными соглашениями и никак не связанными друг с другом, дезорганизованными начинаниями, договоренность «большой восьмерки», — в том виде, в каком она находится сегодня, — не обязывает ни одну страну-спонсора ни к каким конкретным действиям, предоставляя всем «карт-бланш» на любые инициативы в области нераспространения. Такая работа в результате вызовет лишь ненужные повторения и переделывание уже сделанного, выбрасывание на ветер экологического финансирования, перебои в сроках осуществления программ, и в итоге — общее разочарование, продуктивность которого в свете выполнения проектов весьма сомнительна.

Кроме того, остается до сих пор неясным, что конкретно имеется в виду под обещанием «большой восьмерки» выделить 20 миллиардов долларов на цели нераспространения и экологических проектов в России. На саммите в Канаде каждая страна-член «большой восьмерки» пообещала внести вклад в общую сумму в виде 1 миллиарда долларов в течение следующих 10 лет, а Соединенные Штаты обязались выплатить целых 10 миллиардов в те же самые сроки.

Но значит ли это, что государства-доноры намерены выделить эти средства как «новое» финансирование, деньги, не имеющие отношения к тем, что большинство этих стран уже давали России еще до канадского саммита? Или эти 20 миллиардов долларов — условная сумма, просчитанная с вычетом того финансового содействия, которое уже оказывалось России в прошлом? В последнем случае, Соединенные Штаты могут легко заявить, что они уже предоставили России 7 миллиардов долларов — через проекты, проводимые в России за последние 12 лет в рамках программы CTR, — и хотят, чтобы эти деньги засчитали как часть их 10-миллиардного обязательства в рамках соглашения «большой восьмерки».

Точно так же Япония могла бы вычесть из своей 1-миллиардной части канадского обязательства те 36 миллионов долларов, которые она потратила, еще задолго до состоявшегося в 2002 году саммита «большой восьмерки», на строительство баржи «Ландыш», служащей на Тихоокеанском флоте для сбора и переработки жидких радиоактивных отходов.

Таким образом, мнение «Беллоны» таково, что критически необходимо создать структуру, которая координировала бы все разносторонние и подчас беспорядочные политические и финансовые аспекты предпринимаемых десятками стран проектов по радиационной безопасности и усилий по разоружению в России — что-то вроде центрального информационного коммутатора, с помощью которого правительства разных государств могли бы ориентироваться в том, какими проектами занимаются их соседи, и каковы на данный момент самые неотложные, требующие незамедлительного решения проблемы в ядерном ландшафте России. Такая структура могла бы служить эффективным регулировщиком движения, указывающим нужное направление специалистам и государственным структурам, представляющим проекты по разоружению от самых различных стран по всему миру, предотвращая повторение проектов и организуя общее, целенаправленное движение в сторону избавления России от ее смертоносного ядерного арсенала и тех последствий, к которым привело его развитие.

Подписание соглашения по МНЕПР является позитивным шагом на пути к устранению всего того хаоса, который пока что характеризует усилия по разоружению и экологическим проектам в России. Оно создает первую повсеместно признаваемую правовую платформу, основываясь на которой, различные заинтересованные страны и организации могут найти правильную дорогу для своих устремлений помочь России по-настоящему ликвидировать опасные пережитки «холодной войны».