News

О нелегитимности Приказа Министра обороны РФ № 055-96

Опубликовано: 28/10/2001

29/10-2001

ЗАЯВЛЕНИЕ
О нелегитимности Приказа Министра обороны РФ № 055-96

В Тихоокеанский флотский военный суд

Защитников Пасько Г.М.

ЗАЯВЛЕНИЕ
о нелегитимности Приказа Министра обороны РФ № 055-96

Как известно, в основу всех заключений экспертных комиссий, проводивших исследования на предмет определения степени секретности документов лег неопубликованный секретный Приказ Министра обороны Российской Федерации от 10.08.1996 № 055 (далее Приказ), которым с 1 сентября 1996 года введен в действие Перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее Перечень). Как заявил в судебном заседании 19.09.01 эксперт Репин (начальник группы защиты государственной тайны 8-ого отдела ГШ ВМФ РФ), без использования этого нормативного акта, экспертная комиссия не смогла бы дать заключение.

Между тем, положения Приказа не должны применяться в настоящем деле по следующим основаниям:

1. Закон РФ «О государственной тайне» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 6 октября 1997 года) (далее Закон «О государственной тайне»), в статье 5 определяет перечень сведений, составляющих государственную тайну.

В соответствии со статьей 4 (пункт 2) Закона РФ «О государственной тайне» Президент РФ утверждает Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

Согласно статье 9 (часть 3) Закона РФ «О государственной тайне» отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, определяемым настоящим Законом, руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

На основании статьи 9 (часть 5) Закона «О государственной тайне» органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, имеющиеся в распоряжении указанных органов, и устанавливается степень их секретности.

При составлении развернутого перечня руководители органов государственной власти обязаны руководствоваться Законом РФ «О государственной тайне», Указом Президента РФ № 1203 от 30.11.1995 (с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента от 24.01.1998 № 61 и Указом Президента № 659 от 06.06.2001) (далее Указ Президента № 1203), а также Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденными постановлением Правительства РФ № 870 от 04.09.1995 (далее Правила).

В соответствии с пунктом 2 Правил, ведомственные перечни должны определять степень секретности конкретных сведений.

Таким образом, законодательством России установлена следующая процедура отнесения сведений к государственной тайне:

 

  • Закон «О государственной тайне» содержит перечень категорий сведений, составляющих государственную тайну.
  • Президент РФ своим Указом № 1203 установил перечень, который детализирует категории сведений, указанные в законе, и для распоряжения сведениями каждой категории определил полномочный государственный орган.
  • Руководители органов государственной власти на основании перечня статьи 5 Закона РФ «О государственной тайне» и перечня, содержащегося в Указе Президента РФ № 1203, руководствуясь Правилами, составляют развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, включая в них конкретные сведения, имеющиеся в их распоряжении.

    Необходимо особо подчеркнуть, что руководители органов государственной власти, министерств и ведомств, с учетом требований статьи 9 (части 3 и 5) Закона «О государственной тайне» при формировании Перечней могут в них включать только те сведения, которые содержатся в рамках категорий сведений, установленных статьей 5 Закона РФ «О государственной тайне».

    Таким образом, содержащиеся в ведомственных Перечнях сведения, подлежащие засекречиванию, не могут выходить за рамки категорий сведений, перечисленных в выше названном Законе, и должностные лица, формирующие ведомственные Перечни, наделены правом только конкретизировать эти категории сведений, а не устанавливать по своему усмотрению новые.

    В нарушение этого принципа, в Перечень включены новые категории сведений, то есть такие, которые не содержатся в статье 5 Закона РФ «О государственной тайне».

    Ниже приводятся примеры, подтверждающие данный тезис.

      Пункт 129 Сведения о деятельности воинских частей радиоэлектронной борьбы в ходе учений и тренировок

      В заключении от 14.09.2001 экспертами данный пункт соотнесен с положениями абзаца 5 п. 4 ст. 5 Закона «О государственной тайне» (сведения о методах И средствах защиты секретной информации).

      С учетом установленных Указом Президента № 1203 и Приказом правил толкования союза «и» при перечислении сведений, степень секретности устанавливается для всех сведений в совокупности. То есть, для засекречивания конкретной информации со ссылкой на абзац 5 п. 4 ст. 5 Закона «О государственной тайне», необходимо, чтобы она содержала сведения как о методах так и о средствах защиты секретной информации.

      Совершенно понятно, что далеко не вся информация о деятельности воинских частей радиоэлектронной борьбы в ходе учений и тренировок будет раскрывать сведения о методах и средствах защиты секретной информации. Следовательно, сведения, указанные в п. 129 Перечня, в той части, в которой они не раскрывают методы и средства защиты секретной информации не могут быть засекречены, а сам п. 129 в этой избыточной части будет противоречить требованиям Закона «О государственной тайне».

      Пункт 240 (Примечание 1) Действительное наименование особорежимной, особо важной или режимной воинской части или объекта, не подпадающих под действие международных договоров (соглашений), а также действительное наименование соединения, воинской части, учреждения, подразделения военной разведки

      В заключении от 14.09.2001 экспертами данный пункт соотнесен с положениями абзаца 6 п. 1 ст. 5 Закона «О государственной тайне» (сведения о … действительных наименованиях… войск И состоянии их боевого обеспечения…).

      С учетом установленных Указом Президента № 1203 и Приказом правил толкования союза «и» при перечислении сведений, степень секретности устанавливается для всех сведений в совокупности. То есть, для засекречивания конкретной информации со ссылкой на абзац 6 п. 1 ст. 5 Закона «О государственной тайне», необходимо, чтобы она содержала сведения как о действительных наименованиях войск так и о состоянии их боевого обеспечения.

      Таким образом, сведения о действительных наименованиях, без данных о состоянии боевого обеспечения не подлежат засекречиванию. Следовательно, примечание 1 к п. 240 Перечня не соответствует положениям Закона «О государственной тайне».

      Пункт 600 Сведения, раскрывающие наличие ядерного горючего для АПЛ.

      Пункт 601 Сведения об отправке на переработку отработанного ядерного горючего без данных в натуральном выражении.

      По мнению экспертов готовивших заключения экспертиз от 14.03.98 и 14.09.2001, данные пункты соответствуют положениями абзаца 3 п. 1 ст. 5 Закона «О государственной тайне» (сведения о ядерных энергетических установках оборонного значения).

      Весь абсурд такого «соответствия» очевиден. Поэтому защита считает излишним вступать в спор с экспертами, которые, не имея юридического образования, попытались толковать закон, «притягивая его за уши» (по выражению эксперта Трунова) к положениям Приказа.

      Кроме того, следует отметить, что категория сведений «о ядерных энергетических установках оборонного значения» появилась в формулировке абзаца 3 п. 1 ст. 5 Закона «О государственной тайне», только после 9 октября 1997 года, с момента вступления в силу изменений в этот закон. Таким образом, до указанной даты эксперты не имели возможности сделать даже такие псевдоюридические выводы о соответствии пунктов 600 и 601 Перечня Закону «О государственной тайне».

    Включив в Перечень вышеперечисленные категории сведений, министр обороны вышел за установленные законом «О государственной тайне» рамки категорий сведений, составляющих государственную тайну, и, произвольно вторгаясь в компетенцию законодателя, своим приказом нарушил требования:

     

  • Статьи 29 (часть 4) Конституции РФ
    – «Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».

     

  • Статьи 6 (часть 2) Закона РФ «О государственной тайне»
    – «Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание осуществляется в соответствии с принципами законности, обоснованности и своевременности. Законность отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания заключается в соответствии засекречиваемых сведений положениям статей 5 и 7 настоящего Закона и законодательству Российской Федерации о государственной тайне».

     

  • Статьи 9 (часть 3) Закона РФ «О государственной тайне»
    – «Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, определяемым настоящим Законом, руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом Российской Федерации».

    Таким образом, министр обороны, выйдя за пределы своих полномочий, расширил рамки установленного Законом «О государственной тайне» Перечня сведений, составляющих государственную тайну.

    2. Неопределенный характер некоторых пунктов Перечня позволяет правоприменителю произвольно решать вопрос о наличии государственной тайны в тех или иных собранных или распространенных лицом конкретных сведениях, и таким образом ограничивать конституционное право на доступ к информации, а также создает возможность для произвольного привлечения его к ответственности.

    Например, сведения о дате начала военных учений, могут быть правоприменителем (следователем, прокурором) признаны секретными в соответствии с пунктом 387 Перечня как отчетные данные о проведенных мероприятиях оперативной подготовки. Данные о том, что в учениях принимали участие подразделения РЭБ, могут быть квалифицированы по п. 129 Перечня, как сведения о деятельности воинских частей РЭБ в ходе учений и тренировок. Информация о том, что атомная подводная лодка погружается под воду, а затем всплывает, на основании пункта 600 Перечня может быть квалифицирована как сведения, раскрывающие наличие ядерного горючего для АПЛ, поскольку на любой действующей АПЛ имеется ядерное горючее. Сообщение о том, что отработавшее ядерное горючее вывозится на переработку железнодорожным транспортом, подпадает под действие п. 601 Перечня, как сведения об отправке на переработку отработанного ядерного горючего без данных в натуральном выражении. Информация о том, что на специальном объекте покрасили стену контрольно-пропускного пункта и отремонтировали шлагбаум может быть признана секретной на основании 452 Перечня. Лицу, «разгласившему» сведения подобные тем, что указаны выше, в зависимости от усмотрения правоприменителя может быть предъявлено соответствующее обвинение.

    Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут иметь неопределенный характер, допускающий их произвольное толкование и применение.

    Возможность произвольного применения закона является нарушением установленного статьей 19 (часть 1) Конституции РФ равенства всех перед законом и судом.

    На основании статьи 43 (часть 2) Конституции РФ граждане России имеют право искать, получать и свободно распространять информацию. Это право на получение и распространение информации не является абсолютным и может быть ограничено только законом. Однако при этом, как и сама возможность ограничений, так и их характер, определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ. Согласно ее статье 55 (часть 3) права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Достижению этих целей служит и законодательство, регулирующее правоотношения в области государственной тайны, в том числе связанное с ограничением права на свободу информации.

    Однако, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ, исходя из общих принципов права, введение ограничения конституционного права и ответственности за его нарушение, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

    Данные конституционные положения корреспондируют нормам международного права, в соответствии с которыми все люди равны перед законом и судом, имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона, и при осуществлении своих прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной безопасности, территориальной целостности, общественного порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения, и совместимы с другими правами, признанными этими нормами (статья 7 и пункт 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 и статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также пункт 3 статьи 2 Четвертого протокола к этой Конвенции, статья 20 Конвенции Содружества Независимых государств о правах и основных свободах человека).

    Диспозиции отдельных пунктов Перечня, не определяя круг оснований, по которым информация может подлежать засекречиванию, то есть, являясь неопределенными, позволяют вводить ограничения конституционного права на свободу получения и распространения информации не только законом.

    Таким образом, режим секретности будет регулироваться не законом, а решениями должностных лиц, заключением экспертов, которым тем самым предоставляются широкие дискреционные полномочия, дающие возможность фактического расширения оснований привлечения к ответственности и применения санкций.

    На необходимость неукоснительного соблюдения принципа определенности в нормативных актах неоднократно в своих постановлениях указывал Конституционный Суд РФ:

     

  • Постановление от 15.07.1999 № 11-П
    – «неопределенность правового содержания рассматриваемых положений противоречит общеправовым принципам юридической ответственности. Между тем критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона».

     

  • Постановление от 25.04.1995 № 3-П
    – «Неопределенность его юридического содержания не позволяет ответить на вопрос, какой орган и каким актом должен устанавливать этот порядок, и порождает произвольное понимание того, что он означает по своему существу. Отсутствие указания на вид нормативного акта, который должен “устанавливать порядок” вселения в жилое помещение, позволяет законодательным и исполнительным органам государственной власти различных субъектов Российской Федерации устанавливать его по собственному усмотрению, что может привести к нарушению конституционного права граждан на жилище и произвольному лишению их жилища. Это не отвечает требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограниченным федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

    …Возможность произвольного применения закона является нарушением провозглашенного Конституцией Российской Федерации равенства всех перед законом и судом (ст. 19, часть 1)».

    3. Сокрытие от общественности содержания Приказа путем его засекречивания нарушает установленное статьей 43 (часть 2) Конституции РФ право граждан искать, получать и свободно распространять информацию, ограничения которого могут устанавливаться только законом, и противоречит:

     

  • Статье 15 (часть 3) Конституции РФ
    – «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»;

     

  • Статье 10 (часть 3) Закона РФ «Об информации, информатизации и защите информации»
    – «Запрещено относить к информации с ограниченным доступом: законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации».

    Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 20 декабря 1995 года по делу о проверке конституционности ряда положений статьи 64 УК РСФСР, по данному вопросу разъяснил:

    « … государство вправе относить те или иные сведения в области военной, экономической и других видов деятельности, распространение которых может нанести ущерб обороне страны и безопасности государства, к государственной тайне. В связи с этим статьей 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации предусмотрено, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Государство вправе также определять средства и способы охраны государственной тайны, в том числе устанавливать уголовную ответственность за ее разглашение и выдачу иностранному государству.

    Однако в силу указанной конституционной нормы уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации».

    В соответствии с п. 1 Заключения Комитета конституционного надзора СССР от 29.11.90, « опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, то есть доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов».

    Утвержденный Приказом Перечень обязателен не только для военнослужащих, служащих и рабочих Минобороны РФ, но и для всех других граждан. Праворегулирующий характер Приказа очевиден. Именно на его основе давалась и продолжает даваться экспертная оценка о наличии государственной тайны в содержании той или иной информации.

    Таким образом, Приказ является нормативным правовым актом, поскольку он:

  • затрагивает конституционное право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию;
  • рассчитан на неоднократное применение;
  • носит межведомственный характер;
  • регулирует соответствующие правоотношения в области государственной тайны;
  • устанавливает определенные обязанности граждан в этой сфере;
  • является одним из оснований для применения санкций к лицам, нарушившим эти обязанности.

    Следовательно, содержание Приказа и утвержденного им Перечня в силу приведенного выше нормативного материала должно относится к информации открытого доступа, а их текст должен подлежать официальному опубликованию.

    Требование обязательного официального опубликования нормативного правового акта как необходимое условие его применения содержится в Главе 1 Конституции РФ. В силу ст. 16 Конституции РФ, положения этой главы составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие положения Конституции, уже не говоря о законах и подзаконных нормативных актах, не могут противоречить основам конституционного строя России.

    Таким образом, засекречивание содержания Приказа противоречит закону, а его применение подрывает основы конституционного строя.

    4. Приказ не прошел процедуру государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

    Судом в целях всестороннего изучения этого обстоятельства был направлен запрос в Министерство юстиции РФ с просьбой предоставить заключение юридической экспертизы, на основании которого принято решение о признании Приказа не нуждающимся в государственной регистрации. Как известно, в качестве ответа на запрос в суд поступило письмо первого заместителя Министра юстиции РФ от 16.03.2000. В соответствии с этим письмом, Приказ не нуждается в регистрации, поскольку не содержит новых правовых норм и носит внутриведомственный характер. Аргументы, изложенные в разделе 3 настоящего заявления, свидетельствуют об ошибочности этого мнения.

    Кроме того, из представленных на запрос суда документов следует, что юридическая экспертиза Приказа Минюстом РФ не проводилась. Между тем, согласно п. 13 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Приказ Минюста РФ от 14 июля 1999 года № 217), окончательное решение о необходимости регистрации принимается после производства юридической экспертизы нормативного акта. Таким образом, решение первого заместителя Министра юстиции РФ является необоснованным.

    В соответствии с п. 2 Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов (далее Положение), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 года № 305, государственной регистрации подлежали нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер независимо от срока их действия и характера содержащихся в них сведений.

    Пришедшие на смену Положению Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 в настоящее время также предусматривают обязанность указанных органов, в том числе Минобороны РФ, регистрировать свои нормативные правовые акты в Министерстве юстиции РФ.

    Согласно п. 10 и 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 в редакции Указов Президента РФ от 16.05.97 № 490 и от 13.08.98 № 963, нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений и на них нельзя ссылаться при разрешении споров.

    Поскольку Приказ не прошел государственную регистрацию его положения должны признаваться незаконными и не могут применяться в ходе рассмотрения данного уголовного дела.

    Вышеизложенное свидетельствует о нелегитимности применения в настоящем уголовном деле неопубликованного нормативного правового акта – Приказа Министра обороны Российской Федерации от 10.08.1996 № 055.

    29 октября 2001 года

    Адвокаты:
    И.Ю. Павлов
    А.Ф. Пышкин

    Общественный защитник:
    A.П. Ткаченко