Наталия Евдокимова: экозаконодательство – сумбур вместо музыки

Natalia Evdokimova Credit: Марикки Нюкёнен

Такое ощущение, что законодатели творят в безвоздушном пространстве, не видя и не зная не только работу предшественников, но и собственных коллег. В один и тот же день могут быть приняты несколько законов с одним и тем же названием об изменениях одного и того же кодекса. По очереди, в течение нескольких месяцев, принимаются корректировки разных частных положений одного закона, хотя элементарный здравый смысл требует объединить их в едином документе. В результате имеет место не только бессмысленный расход энергии депутатов Государственной Думы, но и крайне неудобоваримый результат. В хаосе однотипных законов «о внесении изменений в закон о внесении изменений в закон о внесении…» и т.д. иногда не в силах разобраться не то что простой человек, но даже специалист.

Наш эксперт по экоправу Наталья Евдокимова (Правозащитный совет Санкт-Петербурга) подготовила анализ последних изменений в законодательстве. Похоже, по уровню абсурда этот год в Госдуме намного превзошел все предыдущие.

Бесконечные изменения Земельного кодекса, или Умножение сущностей без надобности

Земельный кодекс один из самых часто корректируемых законов в стране. В течение 2018 года уже утверждено 7 законов, которые его меняют, и 7 законопроектов находятся на подходе. Однако каждый из них корректирует лишь одну частную норму. Если не все 7, то большинство из них можно было бы принять одним законом, не изводя понапрасну драгоценные «депутаточасы» в парламенте. Рассмотрим их по порядку:

  1. Федеральный закон от 27 июня 2018 года № 164-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части приведения к единообразию терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Российской Федерации». Суть проблемы проста: в нескольких законах ранее использовалось разное определение земель, на которой живут и работают малочисленные северные народы. И лишь для того чтобы привести их к одному показателю, был принят отдельный закон. «Хотя достаточно было просто написать дефиницию – определение» – полагает Евдокимова.
  2. Смысл Федерального закона от 29 июня 2018 года № 171-ФЗ «Об особенности реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сводится к тому, чтобы безвозмездно закрепить земельные участки за АО «Почта России». Надо ли было ради этого принимать в трех чтениях и подписывать отдельный закон – большой вопрос.
  3. Федеральный Закон от 1 июля 2018 года № 175-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» и отдельные законодательные акты РФ» принят ради одной единственной новеллы: компания, которая взялась за достройку недостроенного дома, получает его участок без конкурса. Безусловно, это очень актуальная проблема – она касается обманутых дольщиков. Но что мешало объединить это нововведение с другими в одном законе?
  4. Федеральный Закон от 3 июля 2018 года № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» принят ради того, чтобы закрепить возможность предоставления малому и среднему бизнесу земельных участков в качестве поддержки. По мнению Евдокимовой, эту норму тоже можно было принять в одном документе с предыдущими.
  5. Следующая новелла, носящая столь же частный характер Федеральный Закон от 3 августа 2018 года № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Статья 54 этого документа вносит изменение в Земельный кодекс в части изъятия участков. Если физическое либо юридическое лицо использует участок не по назначению, он может быть изъят.
  6. Отдельным Федеральным Законом от 3 августа 2018 года № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» регулируется возможность установки публичных сервитутов для таких объектов. Не слишком ли частный вопрос для целого закона?
  7. Наконец, Федеральный Закон от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в том числе и в Земельный кодекс) вводит единый порядок для зон с особыми условиями использования территорий.

Законопроекты – как айсберги в океане

Все то же самое относится к еще не принятым законопроектам. Когда изменения в закон принимаются «каскадом», без связи друг с другом, то нередко возникают досадные ошибки. Наталья Евдокимова обратила внимание, что некоторые документы ссылаются на нормы, которые уже изменены предыдущим «законом об изменениях в закон». Стоит ли говорить, что это не идет на пользу экорегулированию.

В настоящее время на стадии обсуждения и принятия находятся следующие документы:

  1. Об особом порядке заключения договора аренды земельных участков, заросших древесно-кустарниковой растительностью (проект № 513278-7 Федерального Закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации»).
  2. Проект закона, способствующий получению земельных участков жителями Крайнего Севера (Проект № 414966-7 Федерального Закона «О внесении изменений в закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и Земельный кодекс Российской Федерации»).
  3. Законопроект, который позволяет инвалидам получать земельные участки вне очереди (Проект № 135864-7 Федерального Закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации и в Земельный кодекс Российской Федерации»).
  4. Законопроект, вносящий целую главу в Земельный кодекс. Она посвящена комплексному регулированию вопросов, связанных с установлением и определением вида изменившихся земельных участков (Проект № 496293-7 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)». На самом деле, по сути эти вопросы уже урегулированы. Новая глава вводится лишь для того, чтобы уточнить нормы.
  5. Следующий законопроект не может не насторожить чуткую душу экоактивиста. Он «пробивает» право размещать курорты на охранных и защитных территориях (Проект № 555658-6 Федерального Закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
  6. Еще один законопроект, очень важный по сути, который, однако, тоже мог быть принят «пакетом» с другими – норма о праве получения некоммерческими организациями земельного участка сроком на 49 лет в безвозмездное пользование для хосписа (Проект №348539-7 Федерального Закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Градостроительный кодекс: без единого тренда

Градкодекс в этом году стал ареной борьбы разных групп интересов. Как результат – многочисленные изменения походят на перетягивания одеяла туда-сюда – то в сторону либерализации, то – ужесточения государственного контроля. К сожалению, не все новеллы, касающиеся земельной и природоохранной тем, можно приветствовать.

  1. Ст. 26 Градкодекса дополняется важными нормами, регулирующими порядок изменений генпланов населенных пунктов (Федеральный закон от 23 апреля 2018 года № 89-ФЗ «О внесении изменений в статью 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации»).
  2. Следующий закон старательно лоббировали транспортники. Они хотят уменьшить перечень объектов инфраструктуры воздушного и железнодорожного транспорта общего пользования, которые относятся к особо опасным и технически сложным. По их мнению, в перечне слишком много объектов, что мешает их развивать (Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 312-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения объектов инфраструктуры воздушного и железнодорожного транспорта, объектов инфраструктуры морских портов, относящихся к особо опасным, технически сложным объектам»).
  3. Уже «нашумевший» в этом году Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 321-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в т.ч. и в Градостроительный кодекс). Основная суть – возможность введения платы за посещение ООПТ.
  4. Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 330-ФЗ «О внесении изменений в статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации» касается транспортировки природного газа. Статья 51 дополняется нормой о том, что при реконструкции объектов под давлением до 0,6 мегапаскаля включительно выдаваемого разрешения не требуется. «Предстоит разобраться, какой вред это может нанести окружающей среде, – комментирует Наталья Евдокимова. – Как только я вижу где-либо послабление природоохранных требований (отмена экоэкспертизы или обязательной выдачи разрешений) сразу возникает подозрение, что кому-то это очень выгодно».
  5. Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») пока находится в стадии проекта. Он устанавливает единые требования к строительству жилых объектов. Наш эксперт пока не усматривает в нем «подвоха».
  6. Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» посвящен объектам, которые располагаются на территории городов, но могут быть передвинуты.
  7. И снова – уточнение правового регулирования в зонировании и планировке территории (Проект № 503785-7 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования правового регулирования отношений по градостроительному зонированию и планированию территории, а также отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд»).
  8. Следующий законопроект напрямую не касается земельных вопросов (хотя там, где строительство – там всегда и земля). Его авторы предлагают использовать компенсационные фонды СРО (саморегулируемых организаций) для погашения долгов в пользу обманутых дольщиков. «Нужно внимательно изучить, чем это грозит и фондам, и гражданам» – рекомендует Евдокимова. (Проект № 513907-7 Федерального Закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и статью 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»).
  9. Проект № 440116-7 Федерального Закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и в Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» разрабатывает механизм работы адресных инвестиционных программ.
  10. Последнее изменение в Градкодекс касается экологической проблематики уже напрямую. Проект № 374843-7 Федерального Закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части саморегулирования деятельности юридических лиц, осуществляющих негосударственную экспертизу проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» вводит общие установки для проведения двух видов экспертиз – государственной и общественной.

Лесной кодекс: намеренная путаница?

В Лесной кодекс в этом году внесено три пакета изменений, и еще четыре законопроекта ждут своей очереди. Первое, что бросается в глаза – это крайняя запутанность вводимых изменений. Пример – формулировка названия одного из законов: Федеральный закон от 29 июля 2018 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и статьи 1 и 5 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания систем автоматического контроля выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ»). Сама по себе автоматическая система контроля выбросов – совсем неплоха, но такое «многоэтажное» внесение изменений в законы делают работу с ними практически невозможной.

Еще один закон – ФЗ от 3 августа 2018 года N 321-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации» посвящен выделению отдельной Байкальской природной территории. Его можно оценить положительно. Но на подходе – еще 8 проектов изменений в закон «Об охране окружающей среды». И тут снова нельзя не посетовать на пустую растрату  законодательных ресурсов.

«Я сама была законодателем [депутатом Законодательного собрания Петербурга] и понимаю, как трудно написать закон, который сразу бы был идеальным, – говорит Наталья Леонидовна. – Но он никогда идеальным и не будет. Он, в принципе, не может быть идеальным. Однако мне непонятно, зачем принимать в один день три закона о внесении изменений в Лесной Кодекс, когда можно было доработать их и принять как один закон»?

Более того – можно было бы на порядок уменьшить дробление законов, если бы объединить все природоохранные нормы в кодекс «Об охране окружающей среды».

Ирина Андрианова