Александр Никитин: «Преодолеет ли «Росатом» историческую болезнь закрытости и общественной неподконтрольности»

Aleksandr Nikitin Credit: Knut Bry

Уместно задаться вопросом: готов ли «Росатом» к диалогу с общественностью? Точнее – к общественному контролю в сфере своей деятельности? Тема более чем актуальная, поскольку в ближайшие годы предстоит вывод остальных трех блоков-пенсионеров Ленинградской атомной. То есть на берегу Балтики развернется вывод из эксплуатации целого ядерного кластера.

Разбираемся в вопросе вместе с членом Общественного совета Госкорпорации «Росатом», генеральным директором Экологического правового центра «БЕЛЛОНА» Александром Никитиным.

Исторический экскурс

– Александр Константинович, совместимы ли, на ваш взгляд, понятия: общественный контроль и атомное ведомство?

– Во времена СССР ваш вопрос сочли бы провокацией. Атомная отрасль изначально являлась «священной коровой», к которой общественность не могла и приблизиться. А тем более контролировать ее работу. Это было связано с режимами секретности и безопасности работы ведомственных объектов.

Вопрос общественного контроля в атомной промышленности в полной мере встал после Чернобыля (1986 год). Авария стала для атомщиков, всего СССР, а затем и его правопреемницы России, шокирующим уроком. Она стимулировала граждан задуматься о состоянии окружающей среды, а также о контроле экологической ситуации в районах атомных объектов. Заодно активисты стали интересоваться, что же происходит за ведомственными заборами.

Однако общественный интерес вступил в конфликт с ведомственным стереотипом: мирный атом – сфера исключительно профессионалов и специалистов, общественности здесь нечего делать…

– Предлагаю уточнить: общественность – это кто?

– Здесь имею в виду сообщество представителей региональных и муниципальных органов власти, общественных и научных объединений, жителей, просто заинтересованных граждан. Причем, сюда могут входить и сотрудники предприятий атомной отрасли.

Но возвращусь к основной теме. Окончательно этот стереотип так и не изжит: атомщики по-прежнему насторожены по отношению к населению. С одной стороны, осторожность объясняется режимами секретности и требованиями безопасности, которые никто не отменял. С другой, все понимают, что «Росатом» не имеет права существовать без контроля со стороны общественности, поскольку несет реальные потенциальные риски для населения.

Правомерность контроля можно обосновать и фактором финансовым. Не стоит забывать, что атомная отрасль использует для своих целей бюджетные деньги. Отсюда налогоплательщики – то есть граждане – вправе знать, как используются их налоги.

Правовая дыра

– После Чернобыльской аварии минуло более 30 лет. А института общественного контроля в атомной отрасли так и не сложилось. Почему?

– Дело в том, что в российском законодательстве до сих пор не прописаны акты, легитимизирующие общественный контроль в ГК «Росатом». Так в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» есть глава 3: «Права организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан в области использования атомной энергии», где прописаны права на получение информации, на участие в формировании политики в области использования атомной энергии, а также на возмещение вреда. Но нет в прямой постановке права на общественный контроль. При этом эти самые «права граждан» носят достаточно декларативный характер, и воспользоваться ими бывает практически невозможно. Например, запрашиваемую информацию всегда можно спрятать под завесой секретности или ограниченного распространения, а участие в «формировании политики» обозначено только участием в обсуждении отдельных вопросов. При этом не стоит забывать, что окончательные решения принимают федеральные органы исполнительной власти.

В других федеральных законах, регулирующих деятельность Госкорпорации «Росатом», таких как «О радиационной безопасности населения», «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и «Об обращении с радиоактивными отходами», вообще нет положений, закрепляющих права на общественное участие и общественный контроль.

Не содержат положений об общественном контроле и региональные законы об охране окружающей среды, ядерной и радиационной безопасности, активно принимающиеся в регионах присутствия объектов «Росатома». Мы имеем дело с правовой дырой.

– Но в июле 2014 года был принят федеральный закон №212 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», который, казалось бы, должен предоставить общественным активистам соответствующие полномочия…

– ФЗ №212 установил «…правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральным законом отдельные публичные полномочия…». Однако он носит модельный характер, т.е. является законодательным актом рекомендательного характера. Другими словами, он не обязывает ГК «Росатом» выполнять изложенные требования.

Отмечу (и это нам еще пригодится), что закон рекомендует пять основных форм общественного контроля: общественный мониторинг; общественная проверка; общественная экспертиза; общественные обсуждения; общественные слушания. При этом не запрещает и не отрицает и другие формы общественного контроля, не противоречащие законодательству РФ.

Тема снята с повестки дня…

– Интересно, были ли созданы за минувшие 30 лет отраслевые нормативные акты, прописывающие общественные участие и контроль?

– Такая попытка в «Росатоме» предпринималась. В частности, 5 апреля 2016 года на заседании Общественного совета Госкорпорации «Росатом» под председательством С.В. Кириенко было внесено предложение о принятии «Положения о межрегиональной общественной инспекции Общественного совета Госкорпорации «Росатом». Проект положения был сырой и затрагивал лишь одну из пяти форм, рекомендованных модельным законом «Об основах общественного контроля…». В результате дискуссии по предложению С.В. Кириенко был принят документ с добавлением формулировки о том, что «инспекция осуществляет свою деятельность на основании данного Положения до принятия «Положения об общественном контроле в атомной отрасли».

Впоследствии проект положения об общественном контроле был-таки разработан. В его основу легли рекомендации, изложенные в законе «Об основах общественного контроля…» в части определения форм и объектов общественного контроля. Разработчики учли требования и основных законов, регламентирующих деятельность атомной отрасли, закона «Об экологической экспертизе», а также требования «Положения об Общественном совете Госкорпорации «Росатом».

К сожалению, этой инициативе так и не удалось осуществиться – после ухода С.В. Кириенко новое руководство Общественного совета (председатель и руководитель секретариата) приняло решение разработку вопроса общественного контроля приостановить, правда, по некоторым данным, сейчас к нему опять собираются вернуться.

О формах взаимодействия

– И все-таки примеры взаимодействия «Росатома» с общественностью имеются. Вспомним хотя бы опыт создания в Сосновом Бору рабочей группы из представителей атомного ведомства и общественности по обсуждению проекта мокрых градирен в рамках возводимого тогда проекта ЛАЭС-2…

– Действительно, такие примеры есть, но они развиваются в рамках отдельных гражданских инициатив в регионах или инициатив организаций «Росатома». То есть всецело зависят от конъюнктуры общественного мнения. Сосновый Бор в этом плане известен своей активностью.

Назову формы взаимодействия с общественностью, которые все-таки существуют в ГК «Росатом», не смотря на вышеупомянутую правовую неопределенность. Есть примеры проведения общественными организациями общественной экспертизы атомных проектов. Эта форма общественного контроля предусматривается федеральным законодательством (например, законом «Об экологической экспертизе»). Трудность может возникнуть только в том случае, если у общественных организаций или у других субъектов общественного контроля окажется недостаточно ресурсов (финансовых, организационных, экспертных) для ее проведения.

Не менее распространены общественные обсуждения (слушания), предусмотренные нормативными актами, регламентирующими выдачу разрешений (лицензий) на осуществление деятельности в области использования атомной энергии. Общественные обсуждения (слушания) являются обязательными при подготовке материалов обоснования лицензии (включая оценку воздействия на окружающую среду) перед подачей их на государственную экологическую экспертизу.

Попытка организации общественных проверок путем создания межрегиональных инспекций ни к чему не привела. Положение о межрегиональной общественной инспекции Общественного совета ГК «Росатом», о котором говорилось выше, оказалось мертворожденным документом, ни один пункт которого так и не был выполнен. Изначально было ясно, что замысел создания общественных инспекций в целях осуществления ими общественных проверок деятельности «Росатома» был обречен на провал по многим причинам. И главная: в атомной отрасли нет реальной заинтересованности в создании механизма и организации процесса общественных проверок.

У общественности есть вопросы…

– Да, обсуждения и слушания проводятся во многих «атомных» регионах. Но дело в том, что у граждан немало вопросов к «Росатому» по поводу практики их проведения…

– Общественность не без оснований упрекает атомщиков в формализме. На одном из форумов-диалогов общественные организации изложили свои предложения по усовершенствованию этой формы взаимодействия. Приведу их дословно: заблаговременное информирование о планируемых общественных обсуждениях (слушаниях); обязательное размещение в сети Интернет (сайты предприятий или муниципальных образований) документов, выносимых на общественные слушания; улучшение качества и полноты публикуемых документов; проведение общественных обсуждений (слушаний) не только на территориях муниципалитетов, где располагаются предприятия атомной отрасли, но и в административных центрах соответствующих субъектов РФ.

– Конструктивные требования.

– Сейчас они находятся на рассмотрении ГК «Росатом».

– А какова судьба обращения трех крупнейших российских общественных организаций (Программа РСоЭС «Безопасность РАО», «Гринпис России», ЭО «БЕЛЛОНА») о публикации экологически значимой информации о радиоактивных отходах (РАО)?

– Опять-таки, важно понять, чем вызвано это обращение. На сегодня в подразделениях «Росатома» нет единых стандартов в определении закрытости информации. Отсюда в ответах представителям общественности на их запросы зачастую наблюдается субъективный подход к классификации данных. И, как правило, такая позиция объясняется нежеланием предоставлять гражданам общественно-значимую информацию. Вот почему при каждом удобном случае в атомной отрасли пытаются создать препятствия для общественных активистов, которые хотят организовать общественную экспертизу, провести общественные слушания в более открытом и более содержательном формате.

К чему приводит закрытость

– Итак, как видим, «Росатом» с трудом справляется с исторически сложившимися стереотипами. Чем, на ваш взгляд, оборачивается для отрасли ее закрытость и непрозрачность?

– Прежде всего, сложностями при работе с региональными и муниципальными органами власти. Нередко муниципалы и регионалы с трудом решаются на согласование строительства новых объектов атомной отрасли. Поскольку на них давят озабоченность, недовольство населения, которое готово на проведение акций протеста. А ведь жители просто не в курсе того, что будет происходить на планируемых объектах. Отсюда накал страстей.

– То есть социальная напряженность ваяется атомщиками собственными руками?

– В определенном смысле, так и есть. При этом международные проекты «Росатом» обсуждает за рубежом в соответствии с Орхусской конвенцией. И делает это вполне профессионально. И здесь мы являемся свидетелями двойных стандартов, что для ответственных транснациональных корпораций является плохим тоном. При такой политике «Росатом» может потерять новые контракты за рубежами нашей страны.

– Вот и сосновоборцы ждут от «Росатома» цивилизованного диалога с населением в проекте вывода из эксплуатации блоков Ленинградской АЭС. Тем более, в этом плане имеется богатый международный опыт.

– Закрытость и неподконтрольность – исторические болезни атомной отрасли. Лечить эти болезни сложно, но необходимо, делая шаг за шагом, находя для этого возможности и ресурсы.

Что делать

– Александр Константинович, что делать в первую очередь?

– Принять внутриведомственное «Положение об общественном контроле в атомной отрасли», в котором адаптировать требования федеральных законов и других нормативных актов, учитывая специфику атомной отрасли. В Положении предусмотреть лучшие практики тех международных норм (например, Орхусской конвенции), которым «Росатом» следует при строительстве объектов за рубежом. Предусмотреть в нем право предприятий и организаций атомной отрасли, расположенных в регионах, самостоятельно инициировать участие общественности в решении вопросов осуществления ими публичных полномочий.

Нужно определить региональные вызовы, исходя из которых, может возникать потребность и необходимость создания региональных субъектов общественного контроля (общественно-экспертная комиссия, общественная инспекция, общественный совет, группа общественного контроля и т.д.) На основании Положения выработать механизмы взаимодействия субъектов общественного контроля с предприятиями и организациями атомной отрасли.

Одновременно нужно учитывать следующее: нет никакой надежды на то, что инициативы по организации общественного контроля в ГК «Росатом» будут исходить от самих атомщиков. Внешние инициативы, если они не выдвигаются руководством страны, также бесперспективны. Есть слабая надежда на то, что к этому вопросу вернется Общественный совет «Росатома», поскольку, согласно положению, Общественный совет должен организовать взаимодействие атомного ведомства с гражданами РФ и призван защищать их интересы.

Беседовала Лина Зернова

Лина Зернова