Статья подготовлена специально для 71 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

1. Переход к электронным документам увеличивает в разы число документов

Госорганы активно переходят (а в большинстве случае уже перешли) с бумажного документооборота на электронный. Казалось бы, теперь им гораздо легче будет выполнить Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и выложить документы в публичный доступ. Но легкость производства документов кратно увеличивает их число. Выложить на сайты придется гораздо больше информации, чем во времена бумажных носителей. В этой ситуации проблема доступа конвертируется в проблему удобного поиска.

2. Цифровизация губит демократию

Мы очень сильно зависим от IT-специалистов, которые все время меняют форматы. Правовые определения катастрофически за этим не успевают. Выскажу парадоксальный тезис: цифровизация антидемократична. Что такое «цифровая форма информации», мало кто может определить с точки зрения права. Во всяком случае, юристы в Законодательном собрании Санкт-Петербурга, в Смольном, судьи и сотрудники прокуратуры пока не очень понимают, как регулировать связанные с этим правоотношения.

Работу законодателей будут определять не здравый смысл, не потребности города или региона, не права человека, не политическая целесообразность или воля, а способности (которые могут оказаться весьма посредственными) программиста или дизайнера в конторе, которая выиграла гос­контракт на откатах. Способности, а также его личные представления о сущности описываемых в «цифре» процессов.

И никакие референдумы и прочие прямые демократии не помогут. Тогда нужно отменить выборы депутатов и заменить их на выборы фирм, которые разрабатывают эту «цифру».

3. Депутаты не могут голосовать за цифровые данные

Что такое сведения о границах? В каком виде они должны быть представлены? В виде картинки? Но тогда в каком масштабе должна быть эта картинка? Это никем и нигде не установлено. Логично, что это должны быть координаты поворотных точек. Но на деле каждый субъект РФ пользуется своей системой координат. И карты двух соседних регионов просто несовместимы.

Должна существовать единая карта с границами субъектов, и этим должен заниматься портал Росреестра. Это работа, которая дорого стоит, – создание, обработка, слияние, конвертация информации. Плюс к этому у нас используются крайне неэффективные модели обращения с информацией. В результате информация публикуется только в рамках регионального законодательства об административно-территориальном делении или о границах муниципальных образований. И границу субъекта мы вычисляем… по границам муниципальных образований!

Например, нужно установить координаты границ Республики Дагестан. Для этого берется приложение к соответствующему местному закону, которое представляет собой три тысячи страниц с цифрами координат. Информация опубликована. Но она доступна? Нет! Потому что пока она не будет кем-то расшифрована и приведена в нормальный вид, это будет все равно что шумерская клинопись.

Вопрос с границами важен еще и потому, что эта информация принимается в статусе закона представительным органом власти. То есть депутаты, входящие в региональный парламент, должны за нее проголосовать. Но за что они будут голосовать? За кипу страниц с координатами икс-игрек? Если проводить аналогию с экологической информацией: как мы можем говорить о загрязнениях, искать их источник, если мы не знаем границ территорий и кто за что отвечает?

4. Цифровые данные часто бесполезнее бумажных

И по такому же принципу «публикуется» экологическая информация. Например, данные о состоянии атмосферного воздуха представляют собой сложные графики, которые понятны только узкому специалисту. Доступ к информации в эпоху «цифры» – это совсем не то, что доступ к бумажному документу по запросу. С моей точки зрения, доступ к информации определяется ее полезностью и тем, что ты можешь с ней сделать.

Еще одна проблема: в общедоступных источниках публикуются «упрощенные копии» информации, тогда как ее официального, юридически значимого формата нет нигде. Это касается документов территориального планирования – генпланов, правил землепользования и застройки, схем территориального планирования и т. д.

Предположим, генплан утвержден и выпущен. Но что в его случае является юридически значимым документом? Это альбомы формата А3, которые содержат соответствующие схемы в определенном масштабе. Но в таком виде он вообще нигде не публикуется. Существует два или три экземпляра на весь Петербург. Генплан публикуется либо в сжатом виде (при этом качество картинок такое, что ничего не разберешь), либо в векторном формате на электронных порталах. Но электронные карты не являются юридически значимым документом. На них все видно, можно компоновать, накладывать, анализировать, решать спорные ситуации. Но где гарантия, что они не подделаны? То же самое относится к любым цифровым данным. Вопросы достоверности электронных данных, защиты от подделок, их актуализация и ответственность за актуализацию и технические ошибки пока решены слабо.

Исполнительные органы власти внутри своего ведомства эту проблему как-то решают. Впрочем, тоже не идеально: они всегда недовольны качеством данных друг от друга. Представительные органы власти из этого взаимодействия вообще выключены. Исполнительные органы занимают позицию «вы в эту область не лезьте, мы вам сами все принесем, ваше дело – проголосовать и утвердить».

5. Не может быть открытых данных без открытого алгоритма

Следующая проблема – интерпретация информации. Например, в Петербурге работает около 30 станций мониторинга качества атмосферного воздуха. Они постоянно генерируют данные. Публиковать все эти ряды цифр невозможно. Практикуется усреднение значений за какой-то период. И тут возникает вопрос об адекватности применяемой модели сжатия данных.

Предположим, в течение дня произошел кратковременный выброс какого-то вредного вещества – диоксида углерода или аммиака. Достаточно превышения концентрации в течение 20 минут, чтобы вызвать недомогание. Но если публикуется только среднее арифметическое значение, то этот выброс отражен не будет.

Получается, что с точки зрения цифр – все нормально, а с точки зрения здоровья человека – нет. Отсюда вывод: формулы и механизмы обработки данных являются существенной частью экологической информации.

Но кто их утверждает? Являются ли они предметом публичного обсуждения? Нет. Дальше – еще хуже. В том светлом мире цифрового будущего, в который нас зовут, возникают не просто формулы, а сложные алгоритмические конструкции, искусственный интеллект, который сам себе вырабатывает правила, не советуясь ни с каким народом. И эти правила абсолютно непрозрачны.

Так, при проектировании Восточного скоростного радиуса депутатам Законодательного собрания было предложено оценить модель его функционирования. Но на основании каких формул эта модель создана, никто не знает. Может, эти формулы некорректны и на самом деле данные должны быть другими. Получается, что даже доступная информация может быть совершенно бессмысленна с точки зрения принятия обоснованного управленческого решения.

Возвращаясь к станциям мониторинга атмосферного воздуха, полезно вспомнить недавний пример с Коломягами. Жители этого исторического района Петербурга жаловались на тяжелый запах из соседней промзоны, но ни одна из 27 расположенных по городу станций мониторинга ничего критичного не показала. Некоторые из них размещены таким образом, что меряют чистый морской воздух. Возможно, они считают превышения концентраций по ограниченному числу параметров и то вещество, которое выбрасывается с промзоны, в этот список не входит. Таким образом, чтобы «поймать» загрязнение, нужно ставить дополнительные станции вокруг именно этой промплощадки и настраивать совершенно другие приборы, которые нацелены на вылавливание потенциальных выбросов именно этих предприятий.

6. Монополия государства на информацию вредит качеству информации

Большая часть проблем взаимоотношений конкретного загрязнителя и конкретных жителей, которым он мешает, происходит от невозможности решения конфликтов без участия государства.

Хотя на самом деле обойтись без него вполне реально: жители в складчину нанимают фирму, которая обладает необходимыми компетенциями и оборудованием для экологического расследования, проводит его, устанавливает виновных, жители подают в суд, выигрывают, и далее наступают серьезные последствия для нарушителей.

Разумеется, для того, чтобы эти серьезные последствия наступили, должна быть перестроена вся система права. Без этого ничего не изменится. Потому что государству с нынешним объемом задач не справиться никогда.

Спрашивается, почему жители не могут применить эти методы уже сейчас? Отвечаю: не могут потому, что сейчас без участия государства им просто не собрать необходимую информацию. И это касается не только таких глобальных проблем, как вонь от мусорного полигона, но и «мелочей» вроде вентиляционной трубы ресторана, которая дребезжит прямо под окном квартиры, не давая спать.

В случае дребезжащей вентиляционной трубы гражданин либо нанимает фирму, которая производит замеры уровня шума, либо обращается в Роспотребнадзор. Роспотребнадзор при проведении проверки должен заранее уведомить проверяемую фирму. Соответственно, на момент проверки оборудование будет выключено и труба дребезжать не будет. Если нанимается независимая фирма, то есть шанс получить реальные показатели. Но! Свои протоколы измерений эта фирма обязана направить опять-таки в Роспотребнадзор для согласования. И только с полученным официальным актом можно идти в суд. Спрашивается, зачем нужна эта лишняя инстанция? Причем если мы боремся с кафе или рестораном, шанс получить акт еще есть, а вот если с автодорогой – уже нет. Да и не каждый независимый эксперт решится «обнаружить» нарушения у крупного юрлица. Ведь лицензии на экспертную деятельность тоже раздает государство.

Американская система устроена иначе: там измерения всех загрязнителей выполняются независимыми экспертными организациями. Это бизнес. Он лицензируется государством и государство следит только за тем, чтобы лицензиаты не врали. Если ты попадаешься на вранье, то лишаешься лицензии и уже никогда не вернешься на рынок. Разумеется, это не панацея. И там есть фирмы-однодневки, которыми прикрываются крупные игроки. Но в 90% случаев система работает нормально и обеспечивает довольно высокое качество среды, притом что в США много загрязнителей. Но их все время вылавливают. И это очень дорогие работы по экспертизе, высокооплачиваемые рабочие места.

Вместе с тем часть монополии на экоинформацию у государства никак не забрать. Например, заключение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Сейчас общественность имеет право знать только конечное решение – «да» или «нет». Мотивировочная часть – закрыта. А ведь это важнейшая информация. Взять тот же печально знаменитый мусорный полигон «Ядрово» в Подмосковье.

Заключение ГЭЭ на проект его расширения наверняка имеется (в противном случае это уже серьезное уголовное дело), и именно в нем содержится ответ на вопрос, почему случилась катастрофа. Но позиция Росприроднадзора заключается в том, что в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» текст заключения предоставляется только заказчику проектной документации. Таким образом, общество лишено возможности извлечь уроки из прошлого и улучшить свою «хозяйственную деятельность». Между тем считать заключение «коммерческой тайной» нельзя: согласно Гражданскому кодексу не может быть тайной информация, которую субъект обязан кому-то предоставлять. Сразу скажу, что текст заключения не может быть заменен, например, разделом оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) проекта. ОВОС в том виде, в котором ее демонстрируют на общественных слушаниях, впоследствии модифицируется. К тому же в нее изначально входит не вся собранная информация. Кроме того, на слушаниях демонстрируется только ОВОС, а не весь проект.

Пока получить всю проектную документацию удается только через суд, и редко когда иначе. Проектировщики «Северного потока – 2» честно передали весь проект для проведения общественной экологической экспертизы (ОЭЭ), тогда как полигон твердых бытовых отходов «Северная Самарка» так и не передал ничего. Да, грамотно поддержанные судебные иски о доступе к заключениям экспертиз – да и к другой экоинформации – нередко выигрываются. Но многие ли из нас готовы тратить все свое свободное время (и деньги) на суды с государством или крупным бизнесом? Вряд ли. Именно поэтому нужно добиваться системного решения, чтобы тексты экспертных заключений были доступны, как и все остальное.