Статья подготовлена специально для 71 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Нет происшествий, нет виновных

Данные о выбросах в окружающую среду промышленные предприятия подают в Росприроднадзор. Это же ведомство проводит плановые проверки загрязнителей. В случае чрезвычайной ситуации – выбросе отравляющих веществ в воздух или воду, взрыве и тому подобных происшествий сообщить о них может как само предприятие, так и граждане.

Нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ уголовно наказуемо и влечет за собой ответственность по статье 251 Уголовного кодекса РФ вплоть до лишения свободы сроком до пяти лет.

Однако если гражданин увидел желтый дым из труб ближайшего завода или почувствовал непереносимую вонь на улице, то это вовсе не значит, что предприятие будет наказано. С правовой точки зрения вонь или дым, накрывшие город, не являются основанием для принятия мер. Требуется зафиксировать факт превышения установленных норм и доказать, что именно завод был источником загрязнения.

Чтобы зафиксировать факт превышения, необходимо написать заявление в надзорные органы с просьбой проверить предприятие. В Росгидромет стоит обращаться в случае выбросов в воздух, в Роспотребнадзор – по поводу качества питьевой воды, а Ростехнадзор проводит проверку соблюдения требований промышленной безопасности при эксплуатации и ликвидации опасных производственных объектов.

Широкими полномочиями для проверок предприятий-загрязнителей обладает Росприроднадзор, органы прокуратуры имеют право на осуществление проверок соблюдения хозяйствующими субъектами требований нормативных правовых актов.

Заявление можно отправить по почте или принести в двух экземплярах в канцелярию надзорного органа. Один экземпляр примут, а другой останется у вас на руках с отметкой о приеме заявления – как доказательство официального обращения в надзорные органы. С этого момента ваше заявление является основанием для проведения проверки.

Кодекс об административных правонарушениях предусматривает за подобные нарушения остановку предприятия на срок до 90 суток. Наказание может быть наложено судом на основании протокола, составленного должностными лицами уполномоченных органов (прокуратуры, Росприроднадзора, Ростехнадзора и др.).

А если все-таки чрезвычайное?

Как пояснил юрист общественной приемной Экологического правового центра «БЕЛЛОНА» Павел Моисеев, в каждом регионе свой порядок обращения в случае чрезвычайной ситуации.

Например, в Санкт-Петербурге надо будет сообщить о происшествии в региональный Отдел по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности.

Если возникает угроза окружающей среде и здоровью людей, органы государственной власти обязаны выполнить действия, описанные в Федеральном законе № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Закон не называет параметров окружающей природной среды при чрезвычайном происшествии. Руководитель ведомства или глава местной администрации сами определяют масштабы аварии и принимают решение о введении режима чрезвычайной ситуации.

Закон разделяет понятия «оповещение» и «информирование». В первом случае это экстренное доведение до населения сигналов тревоги, во втором – доведение до населения через СМИ и по иным каналам информации о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты.

Статья 18 этого закона описывает права граждан, среди которых – право на защиту, на информацию, на возмещение ущерба и компенсации и даже – на получение бесплатной юридической помощи.

Отправной точкой для законных действий является признание факта чрезвычайного загрязнения окружающей среды. Однако именно этого и не происходит.

По данным МЧС, в 2015-16 годах в России не было аварий с выбросами аварийно химически опасных веществ (АХОВ) и радиоактивных веществ. В 2017 году отмечено две аварии с выбросами АХОВ.

Однако, как утверждает российский Гринпис, техногенных катастроф, которые сопровождаются выбросами вредных веществ в атмосферу, в стране гораздо больше, но они или не признаются властями, или определяются как «безопасные» для здоровья.

Три инцидента, которые могли бы войти в сводку МЧС как техногенные аварии, произошли в 2017 году. Они тянулись несколько месяцев, активно освещались в СМИ и социальных сетях. Мы восстановили хронологию борьбы за информацию в случае выбросов изотопа рутения-106 на Южном Урале, свалочного газа под Волоколамском и диоксина в Мончегорске.

Рутений? Нет, не наш

Выброс изотопа рутения-106 осенью прошлого года имел международный резонанс. Выброс произошел в промежутке с 26 сентября по 1 октября, но точная дата стала известна после того, как 6 октября немецкое Министерство окружающей среды объявило, что на территории Германии зафиксирован рутений. Затем французский институт IRSN обнародовал данные о выбросе от 100 до 300 ТБк активности. По данным зарубежных источников, выброс произошел на Южном Урале, где расположены предприятия Госкорпорации «Росатом», а затем переместился под влиянием атмосферных потоков в Европу.

Росгидромет, который осуществляет экологический мониторинг в России, только 20 ноября сообщил об «аварийном, экстремально высоком и высоком загрязнении окружающей среды на территории Российской Федерации в период с 6 по 13 октября 2017 года». Согласно документу, содержание изотопа рутения-106 вблизи Челябинска было превышено в 968 раз.

Основной версией выброса российский Гринпис назвал возможную аварию при захоронении отработанного ядерного топлива на комбинате «Маяк» в Челябинской области.

В начале декабря комиссия, сформированная «Росатомом», заявила о непричастности госкорпорации к выбросу рутения-106. В качестве причины выброса назвали версию о падении спутника.

Росгидромет и главный онколог Челябинской области Андрей Важенин отметили, что, несмотря на превышение фоновых концентраций изотопа рутения-106 в атмосфере, его содержание в 100-1000 раз ниже концентраций, признанных опасными для здоровья людей.

В случае с рутением неизбежно возникает простой и резонный вопрос: почему информация о выбросе была опубликована Росгидрометом спустя почти два месяца после происшествия и только под давлением международных данных?

Если пахнет, то превышение есть

Поликлиники Волоколамска в марте были заполнены родителями с детьми, которые жаловались на головокружение, слабость, тошноту и потерю ориентации. По информации Минздрава Подмосковья, количество обратившихся за помощью в медицинские учреждения за несколько суток достигло 50 человек. Еще более 50 человек с признаками отравления были госпитализированы, большинство из них – дети. Причиной недомоганий, по мнению местных жителей, стал мусорный полигон «Ядрово», который источал свалочный газ.

По данным замеров МЧС от 23 февраля, концентрация хлора вблизи домов была превышена втрое. Кроме официальных данных жительница Волоколамска заказала независимую экспертизу воздуха в лаборатории ТЕСТЭКО, показавшую превышение содержания сероводорода в 3,72 раза.

25 февраля «в связи с поступающими жалобами местных жителей» власти Московской области установили круглосуточный мониторинг состояния атмосферного воздуха около мусорного полигона «Ядрово» в Волоколамском районе. В конце февраля была создана межведомственная комиссия по мониторингу ситуации. Туда, как сообщает ТАСС, вошли представители ГУ МЧС по Московской области, Минэкологии Московской области, Росприроднадзора, Роспотребнадзора, администрации Волоколамского района.

7 марта в интервью ТАСС глава Волоколамского района Евгений Гаврилов сообщил о введении режима чрезвычайной ситуации (ЧС) на территории мусорного полигона «Ядрово». «Режим ЧС введен на территории полигона, что даст возможность начать рекультивацию в административном режиме», – пояснил Гаврилов. В постановлении чиновник ссылается на уже упоминавшийся Федеральный закон № 68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций…».

Пресс-служба Министерства экологии и природопользования Московской области не стала комментировать сообщение о введении режима ЧС, а в тот же день глава этого ведомства Александр Коган заявил, что «на полигоне фиксировались превышения ПДК по сероводороду в 2,5 раза, по оксиду азота в 2 раза, но это не критичные превышения. На данный момент превышения ПДК нет, ситуация под контролем, опасности жизни и здоровью жителей нет».

11 марта глава Волоколамского района утвердил дорожную карту по минимизации выбросов токсичных газов с «Ядрово». Специалисты также взяли пробы воды из реки Городня, протекающей рядом с полигоном. В заключении экспертов из расположенного в Курске Центра экологических анализов и расчетов указано, что природная вода оказывает острое токсическое действие. В реке значительно превышено содержание хрома, марганца, железа, меди и других веществ. Данные экспертизы приводятся в сообщении канала RT. Авторы сообщения уточняют, что комментировать результаты экспертизы в центре отказались, сославшись на отсутствие соответствующего разрешения заказчика.

30 марта Роспотребнадзор в ответ на запрос президентского Совета по правам человека (СПЧ) сообщил, что «по результатам исследований на улице Возмище и улице Озерная Волоколамска выявлены превышения гигиенических нормативов (ПДК) по содержанию сероводорода в атмосферном воздухе от 1,5 до 2,5 раза».

Житель Волоколамска Валерий Калинин считает, что несколько десятков собственных и официальных замеров позволили сопоставить запахи, которые чувствуют люди, и загрязнение воздуха. «Если мы чувствуем запах, значит есть превышения ПДК в 2-3 раза», – говорит Калинин.

Девять из десяти жителей Волоколамска, согласно опросу инициативной группы, хотя бы один раз за последние 30 дней чувствовали запах сероводорода. При этом данные со стационарных станций мониторинга, опубликованные администрацией Волоколамского района, не фиксируют превышений.

Хроники Мончегорского молчания

5 марта в районе Мончегорска Мурманской области горожане провели в серых сумерках: город накрыли клубы едкого дыма. Несколько дней жители Мончегорска жаловались на резкий запах, кашель, резь в глазах, тошноту, рвоту, головную боль.

Спустя три дня после инцидента представители Роспотребнадзора сообщили, что превышения содержания сероводорода в городе нет. Накануне то же ведомство посоветовало мончегорцам мыть полы содой и свести к минимуму курение. Губернатор Мурманской области Марина Ковтун отреагировала в «Твиттере»: «Я в курсе.
Росприроднадзор и Роспотребнадзор этим уже занимаются».

Общественный портал противодействия коррупции Мурманска определил источник выброса – Кольская горно-металлургическая компания (КГМК). По словам жителей Мончегорска, выбросы на КГМК случаются в последнее время все чаще, бывает, по нескольку раз в месяц, и почти всегда об очередном выбросе жители узнают по реакции своего организма, а не из официальных сообщений.

«В следующий раз приведу в администрацию своего 9-летнего сына показать, как задыхается ребенок! Неделю практически не спим. Все время приступы. Не дай Бог вам сидеть ночью и слушать, как дышит ваш ребенок! Сын астматик. Снимали жуткие приступы. Почему не оповестили людей?» – писала в комментариях к релизу мэрии жительница Мончегорска Светлана.

Примерно в то же время, что и в Мончегорске, похожая ситуация наблюдалась в Омске. Горожане почувствовали сильный химический запах в нескольких районах города. Результаты мониторинга, проведенного из-за многочисленных обращений граждан, показали в отдельных случаях превышение концентраций этилмеркаптана до 400 раз.

Как следует из списка АХОВ, этилмеркаптан – легковоспламеняющееся вещество 2-го класса опасности, жидкость с резким неприятным запахом гнилой капусты. Опасен при вдыхании, проглатывании, попадании на кожу. При высоких концентрациях возникает раздражение слизистых оболочек верхних дыхательных путей и глаз, тошнота, головокружение, в тяжелых случаях – судороги, токсическое опьянение.

В отличие от Мончегорска, даже во время внеплановой проверки с участием представителей органов власти, политических партий, научных кругов и экологической общественности, источник выбросов установить не удалось.

Идите… в суд

Формально – законы на стороне граждан. Граждане имеют право на возмещение ущерба. Однако люди не готовы обращаться к судебной власти для защиты своих законных экологических интересов.

Верховный Суд РФ специальным постановлением разъяснил порядок рассмотрения дел и решений о взыскании ущерба при негативном влиянии на окружающую среду. Верховный Суд призвал российские суды «расценивать не только экологические последствия, но и общественные интересы или социально значимые аспекты» и отметил, что «суды не должны останавливать работу компаний, негативно влияющих на природу, если прекращение их деятельности будет противоречить общественным интересам. Устанавливая такое противоречие, суд должен соблюдать баланс между потребностями общества в сохранении благоприятной окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, с одной стороны, и решением социально-экономических задач с другой».

Жители Волоколамска подали в суд с требованием закрыть мусорный полигон «Ядрово». Также они намерены получить 800 тыс. рублей за моральный вред.

О перспективах иска местных жителей к «Ядрово» в части требований закрыть полигон рассказывает адвокат Экологического правового центра «БЕЛЛОНА» Ксения Михайлова. По ее словам, прогнозировать исход дела на этой стадии сложно. «Конечно, после огромного резонанса в СМИ, на первый взгляд, кажется, что этот полигон надо закрыть, но не уверена, что это удастся сделать в порядке гражданского судопроизводства. В вопросах ограничения, приостановления или прекращения деятельности в области охраны окружающей среды суд имеет очень широкую свободу усмотрения. Ведь речь идет о балансе между благоприятной окружающей средой и решением социально-экономических задач… грубо говоря, чтобы Московская область не утонула в отходах, но и люди близлежащих районов не травились», – считает адвокат.

Вопрос в том, как истцы докажут, что за нарушения свалку надо именно закрыть, говорит Михайлова. Если нет оснований прекратить деятельность по хранению отходов, суд вправе вынести на обсуждение вопрос о ее ограничении или приостановлении – такова позиция Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49, указывает адвокат. В то же время нельзя забывать о презумпции виновности загрязнителя (п. 7 постановления) и его ответственности независимо от вины.

Жаль не только птичку

Выбросы в Мончегорске и на полигоне «Ядрово» привели к заболеванию детей, что вызвало общественный резонанс. Случай с изотопом рутения-106 напомнил о чернобыльской катастрофе и радиации, которая губительна для человека. Гораздо меньшее возмущение вызывают нефтеразливы. Они редко приводят к массовым заболеваниям или гибели людей, поэтому незаметны и не вызывают сильного резонанса, а испачканные нефтью птицы выглядят уже привычно.

Нефтегазовую отрасль считают одной из наиболее «закрытых». Компании скрывают или с опозданием сообщают об экологических происшествиях, занижают цифры объемов разлива. Только в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, по данным Природнадзора Югры, за 2017 год зафиксировано 3514 инцидентов на нефтепроводах, нарушителям предъявлен ущерб на сумму 738,6 млн рублей. Реальный же ущерб, по оценкам российского Гринпис, достигает 50-70 млрд рублей ежегодно.

В конце февраля прошлого года информагентство URA.RU опубликовало фотографии крупного разлива нефти на территории Быстринского месторождения в Ханты-Мансийском автономном округе. Как следовало из сообщения, было загрязнено около 15 км притока Оби – реки Быстринки.

Через несколько дней на сайте Природнадзора Югры появилась заметка под заголовком «У страха глаза велики: официальная информация об «экологической катастрофе», описанной СМИ». В ней сообщалось, что в надзорное ведомство действительно поступила информация о разливе нефти, но его площадь составила 0,4 га, а никак не 15 км.

По мнению руководителя региональной общественной организации «Экологическая безопасность» Анатолия Криста из Нижневартовска, «экологические вопросы сейчас – «сфера скорбного молчания». Складывается впечатление, что бездействие надзорных органов носит умышленный характер. Возможно, существует конфликт интересов, могут быть и коррупционные составляющие».

«Можно сильно ужесточить систему штрафов, – добавляет Криста, – но толку не будет, потому что нет механизмов контроля за восстановлением загрязненных территорий. Мероприятия по рекультивации в Ханты-Мансийском автономном округе фактически не проводятся, они слишком затратны для компаний. При наличии сильных юристов нефтяникам выгоднее и проще снизить размер выплат в суде, чем устранять аварию. Даже если нефтяные компании готовы платить реальную цену за переработку, из-за требований наименьшей цены в процессе аукциона она опускается до минимума, за который ликвидировать загрязнение невозможно, можно только «сделать вид» – в лучшем случае нефтяное пятно присыплют песочком или мхом…»

Согласно Постановлению Правительства РФ от 15.04.2002 № 240 (ред. от 14.11.2014) «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» нефтяная компания обязана в случае аварии немедленно оповещать органы государственной власти и органы местного самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов и организовывать работу по их локализации и ликвидации.

Время локализации разлива не должно превышать четырех часов при разливе в акватории и шести часов при разливе на почве.

В теории нефтяная компания сама следит за разливами и авариями, а в случае аварии сообщает госорганам. Госорганы обязаны реагировать на сообщения об авариях как от нефтяных компаний, так и по сообщениям граждан. А вот обязанность ликвидации аварии (и ее последствий) лежит на нефтяной компании (у нее должны быть спецсотрудники и техника).

План эвакуации

Отдельная тема – готовность к экстренным экологическим ситуациям и информирование населения о планах эвакуации: о том, как вести себя во время аварий. Доказано, что избежать большого количества жертв и негативных последствий удается в том случае, если о возможных авариях предупреждены и подготовлены. Кроме того, в планах эвакуации присутствует и момент публичного принятия на себя ответственности владельцем за возможный ущерб.

Многочисленные факты говорят о том, что к авариям в России не готовы. В 2012 году по инициативе группы «Экозащита!» в 14 городах России были разосланы информационные запросы в управления МЧС, городским и областным властям с просьбой ознакомить с планами эвакуации населения на случай радиационной аварии на объектах, расположенных рядом с большими городами.

Во всех ответах, за исключением одного, содержался отказ в предоставлении информации об опасной деятельности (транспортировках радиоактивных материалов) на основании того, что такая информация секретна, хотя ни в одном законе РФ таких оснований нет.

В МЧС по Мурманской области, например, честно признались, что у них нет информации о сроках и маршрутах транспортировок радиоактивных материалов в регионе. Интересно, каким образом это ведомство собирается оперативно реагировать в случае аварии, если даже не обладает информацией об опасной деятельности?

Credit: Вячеслав Шилов

Не менее показательной оказалась ситуация с планами эвакуации населения – они в большинстве ответов также объявлены секретными. Ни в одном ответе не содержалось информации о том, что делать и где укрываться в случае радиационной аварии, или где население может ознакомиться с планом эвакуации. Более того, есть основания сомневаться в существовании таких планов: например, в МЧС по Мурманской области сообщили, что при аварии на Кольской АЭС эвакуация населения из 100-километровой зоны вообще не будет производиться. Представители другого МЧС ответили философски: план эвакуации – тайна, но желающие могут посетить курсы гражданской обороны.

В настоящее время любой экологический инцидент – проблема не владельцев опасных объектов, а государства, управляющего эколого-экономическими процессами. Именно государство обязано гарантировать безопасное для населения функционирование всей региональной природно-антропогенной системы в целом, обеспечить безопасную среду обитания во всех ее проявлениях. Поэтому на этапе выдачи владельцам опасных производственных объектов разрешений и лицензий государство подтверждает размеры зоны максимальной аварии и выступает гарантом того, что даже после самой тяжелой аварии случаи заболеваний и жертв будут минимизированы.

Однако государство же держит и монополию на экологическую информацию, которая может быть использована в суде, чтобы оценить ущерб от аварии, а также при определении страховых сумм при возмещении.

НЛО страшнее АЭС

Одним из инструментов влияния на предупреждение действий в режиме чрезвычайных ситуаций является страхование. С одной стороны, оно аккумулирует финансовые средства на ликвидацию последствий, с другой, если осуществляется за счет предприятий, является способом мотивации ответчика вкладываться в предотвращение риска.

Согласно зарубежной практике страховые платежи уплачиваются в соответствии с утвержденными тарифными ставками и определяются в основном экологической опасностью объекта, принадлежностью его к той или иной отрасли производства, вероятной частотой аварийных событий.

Российские страховщики не дают гражданам, к примеру, застраховать свое недвижимое имущество от техногенного вида риска типа взрыва на соседней атомной станции. Так, например, страховой набор одной из ведущих страховых компаний Allianz допускает возможный ущерб от падения летательного аппарата, а от атомной станции – нет.

Согласно статье 964 Гражданского кодекса РФ страховщик не покрывает ущерб от ядерного взрыва или распространения радиации, однако закон не ограничивает покрытие страховщиком убытков от других техногенных катастроф.