От секретности к открытости: как мир, СССР и Россия открывали экологическую информацию

Mayak Exhibition Techa Warning Sign 29 сентября 1957 года на комбинате «Маяк» в Челябинской области из-за выхода из строя системы охлаждения взорвалась емкость с радиоактивными отходами. В Советском Союзе об этой крупной ядерной аварии ничего не сообщалось. Власти скрывали данные от населения страны и от жителей Урала, оказавшегося в зоне радиоактивного загрязнения. СССР подтвердил факт взрыва на химкомбинате «Маяк» только в июле 1989 года на сессии Верховного Совета СССР. Credit: Ecodefense/Heinrich Boell Stiftung Russia/Slapovskaya/Nikulina

Статья подготовлена специально для 71 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Как мир открывал экологическую информацию

В Стокгольмской декларации 1972 года право на экологическую информацию еще не было сформулировано, хотя косвенно подразумевалось: «Принцип 19. Ознакомление… с проблемами окружающей среды является крайне важным для расширения основы, необходимой для сознательного и правильного поведения отдельных лиц, предприятий и общин в деле охраны и улучшения окружающей среды во всех ее аспектах, связанных с человеком».

Но уже Всемирная хартия природы 1982 года поясняет, что экологическую информацию «…следует соответствующим образом и своевременно доводить до сведения общественности, чтобы она могла эффективно высказывать свое мнение и участвовать в принятии решений» (п. III.16).

Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года сформулировала принцип свободного доступа личности к информации о состоянии окружающей среды: «Принцип 10. Экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан – на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты».

Наиболее полное, развернутое определение экологической информации дано в Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, которая была принята в 1998 году. Экологическая информация определяется в ней как сведения о состоянии элементов окружающей среды, таких как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами; сведения о таких факторах, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, классы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды; сведения о состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или через посредство этих элементов, факторов, деятельность или меры. Определение действительно всеобъемлющее, но Россия пока что не ратифицировала Орхусскую конвенцию – и поэтому она не имеет в нашей стране юридической силы.

Как было в СССР

В СССР экологическая информация считалась стратегической, имеющей оборонное значение, поэтому людям всегда подавался минимум информации о состоянии окружающей среды. В СССР три четверти экономики работало на военно-промышленный комплекс, экологическая информация, касающаяся оборонной сферы, была закрыта. Например, засекречена была информация, связанная с химическим, биологическим и ядерным оружием. «Большинство важных решений в СССР принималось авторитарно, и экологически значимые решения не исключение. Ведь большинство этих решений затрагивало стратегические интересы государства, например, решения в области атомной энергетики или военно-промышленного комплекса. Понятно, что государственные и коммерческие организации стремятся отстаивать свои интересы. Любая власть пытается скрыть информацию, которая представляет ее в невыгодном свете», – говорится в учебном пособии по экологической журналистике (М., 1999).

Если в Конституции РСФСР 1937 года еще нет понятия «окружающая среда» и не упоминается такая категория, как «здоровье граждан», то в Конституции РСФСР 1978 года появились прогрессивные статьи. Например, статья 18 гласила: «В интересах настоящего и будущих поколений в РСФСР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды», а в статье 40 говорилось, что «граждане РСФСР имеют право на охрану здоровья. Это право обеспечивается… мерами по оздоровлению окружающей среды…». Хотя о свободном доступе к экологической информации речи пока не шло.

В СССР существовала система государственных органов по охране природы. В частности, Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды с помощью сети государственных служб наблюдения контролировал загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных и морских вод, почв, а также разрабатывал комплексные межреспубликанские программы охраны природы и проводил экспертизу различных проектов.

В составе всех министерств существовали службы ведомственного контроля состояния окружающей среды в районах размещения предприятий или отделы охраны окружающей среды. Однако собираемая этими органами информация была «для служебного пользования». Системы контроля давали сбой: два самых крупных – авария на комбинате «Маяк» в 1957 году и взрыв реактора на Чернобыльской АЭС в 1989 году.

«Маяк»

29 сентября 1957 года на комбинате «Маяк» в Челябинской области из-за выхода из строя системы охлаждения взорвалась емкость с радиоактивными отходами. В Советском Союзе об этой крупной ядерной аварии ничего не сообщалось. Власти скрывали данные от населения страны и от жителей Урала, оказавшегося в зоне радиоактивного загрязнения. Однако скрыть факт аварии оказалось невозможно из-за большой площади загрязнения радиоактивными веществами, а кроме того, ликвидировали аварию сотни людей со всей страны, которые потом разъехались по домам и, несмотря на запрет, рассказывали о случившемся.

СССР подтвердил факт взрыва на химкомбинате «Маяк» только в июле 1989 года на сессии Верховного Совета СССР.

Чернобыль

Техногенная катастрофа на Чернобыльской АЭС, произошедшая в апреле 1986 года, нанесла сильнейший удар не только по экологической обстановке в западных регионах СССР и странах Восточной Европы, но и по советской политической и экономической системе. Помимо этого, она оказала значительное влияние на активизацию экодвижения и характер его взаимоотношений с властью.

Радиационному загрязнению подверглось более 200 тыс. кв. км, примерно 70% из них – это территории Белоруссии, России и Украины. Руководство страны тщательно скрывало реальные масштабы и последствия трагедии. Разработка программы ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС началась только в 1989 году, причем вновь под влиянием общественности.

«Период гласности начался не случайно. Для меня он связан с Чернобылем, который стал не только экологической, но и социальной, и политической катастрофой. …Потом и Горбачев признал, что Чернобыль стал тем событием, о котором людям нельзя было не говорить правду. С Чернобыля началась эпоха гласности, и с него же началось время заката Советского Союза», – писал профессор, эколог Алексей Яблоков в статье «Я счастливый человек» (см.: «ЯблоковСад», М., 2018).

Пестициды

Пока в СССР скрывали аварии, внешний мир начал открывать данные о влиянии химического оружия на окружающую среду, а вслед за ним и пестицидов.

За границами «железного занавеса» в конце 1950-х годов появились сообщения об острых и особенно хронических отравлениях людей пестицидами. Вскоре отравление пестицидами стало рассматриваться Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) в качестве новой и значительной угрозы здоровью людей. По расчетам ВОЗ, в 1970-е годы в мире ежегодно от отравлений пестицидами погибало до 50 тыс. человек и несколько миллионов заболевали по той же причине. Эти данные, однако, не включали сведений по СССР, которые начиная с 1950-х годов были закрытыми. В СССР полагали, что если о проблеме не говорить, то ее и нет.

Тем не менее, по информации, которая приведена на сайте академика Льва Федорова, в начале 1970-х годов в СССР было проведено крупномасштабное исследование влияния пестицидов на человека. К этой работе были привлечены десятки медицинских и научно-исследовательских институтов Украины, Узбекистана, Казахстана, Молдавии и других союзных республик. Официальные отчеты об этих исследованиях до сих пор засекречены.

Многие диссертации по токсикологии и гигиене применения пестицидов защищались на закрытых ученых советах. После начала перестройки в 1985 году в открытой печати появились сведения об истинном положении дел с последствиями воздействия пестицидов на человека. Первый доклад Алексея Яблокова по пестицидам для Президиума Академии наук в 1986 году был подготовлен как материал для секретного пользования.

Химическое оружие

30 марта 1993 года правительство РФ постановило внести сведения о работах в области химического и биологического оружия во временный перечень сведений, составляющих государственную тайну. Это постановление, находящееся в противоречии с Законом о государственной тайне, полностью остановило процесс рассекречивания в области химического оружия, даже экологической и медицинской информации.

Как рассказывает Лев Федоров в книге «Тропой сталкера», военно-химическая служба армии России в 1993-1994 годах добилась изъятия из общего оборота 2700 дел из 3000, оставив для общего обозрения лишь 300 папок (наиболее, как им казалось, экологически безобидных). Речь идет о документах 1930-1940-х годов, которые рассказывают об авариях и инцидентах, происходивших при производстве и испытании химического оружия. И это при том, что максимальный срок засекречивания составляет 30 лет.

А 24 января 1998 года первый президент Российской Федерации Борис Ельцин подписал Указ №61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне». Этим указом запрещается разглашать «сведения, раскрывающие содержание ранее осуществлявшихся работ в области оружия массового поражения, достигнутые при этом результаты…». В понятие достигнутых при этом результатов входит и информация о том, какой именно ущерб окружающей среде и здоровью людей был нанесен в этой сфере.

В январе 1993 года в Париже государствами – участниками ООН была открыта для подписания Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении. Подписала конвенцию и Россия. В стране заработала программа уничтожения химоружия.

На реализацию программы Россия получила финансирование от нескольких стран и отчитывалась за выполнение работ, поэтому данные о ходе проекта стали доступными. Последний боеприпас, начиненный боевым отравляющим веществом, утилизировали 27 сентября 2017 года на заводе «Кизнер» в Удмуртии.

Кроме работы по самым резонансным вопросам, таким как авария на Чернобыльской АЭС и уничтожение химического оружия, в СССР стали принимать новые законы по охране окружающей среды.

С экологией не совмещать

7 января 1988 года было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».

Члены партии хотели обновить законодательство, принять закон об охране окружающей среды. Встал вопрос о том, что надо создать независимый орган государственного экологического управления вместо природоресурсных министерств, которые совмещают хозяйственные и контрольные функции в одном ведомстве.

Постановление обещало открытость и доступность экологической информации, а для этого ежегодно должен был выходить Государственный доклад о состоянии окружающей среды в стране. Было предписано создать государственную и общественную экологические экспертизы, а также провести «совершенствование экономических механизмов охраны путем введения платы за загрязнение; введение уголовной и административной ответственности за сокрытие или фальсификацию экологической информации, и др.».

Постановление Верховного Совета СССР от 27 ноября 1989 года «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» сняло запрет на публикацию экологической информации и обязало власти обеспечить полную гласность, доступность и бесплатность сведений о состоянии окружающей среды.

В 1990 году Госкомприроды СССР выпустил первый доклад «Состояние природной среды в СССР».

А в 1993 году вышло Постановление Совета Министров – Правительства РФ №53 «Порядок разработки и распространения ежегодного Государственного доклада о состоянии окружающей природной среды», согласно которому в субъектах Федерации стали выходить ежегодные региональные доклады о состоянии окружающей природной среды.

В том же 1993 году была принята новая Конституция, которая действует по сей день. Статья 42 Конституции РФ гласит, что каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Право на получение экологической информации позволяет гражданам реализовать и другие конституционные права: право на благоприятную окружающую среду, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Также в части 2 статьи 24 Конституции РФ закреплена обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Право без определения

Но с реализацией этого базового права у граждан возникают проблемы – потому что в российском законодательстве пока нет официального определения понятия экологической информации. А могло бы быть. «Экологическая информация – любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а кроме того – о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды» – это определение из Модельного закона «О доступе к экологической информации», принятого на десятом заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ в декабре 1997 года. Закона, так и не появившегося в России.

В российском законодательстве экологическую информацию пока можно опознать только по косвенным признакам. Для начала Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» дает понятие информации в целом: «Информация – это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления».

Как поясняет юрист российского отделения Гринпис Ольга Блатова, действовавший ранее Федеральный закон «Об информации, информатизации и о защите информации» содержал более широкий перечень сведений, имеющих отношение к экологии, к которым нельзя было ограничивать доступ, и использовал термин «экологическая информация».

Действующий ныне Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» сузил перечень информации, имеющей отношение к экологии, к которой нельзя ограничивать доступ.

Определение понятия «экологическая информация» есть в Федеральном законе «О гидрометеорологической службе»: «Экологическая информация – это сведения, полученные в результате мониторинга окружающей среды», но оно слишком узко трактует термин.

Не секрет и не тайна

Дополняют «узкие» определения понятия экологической информации законы о том, что ее нельзя засекречивать и утаивать.

Статья 7 Федерального закона «О государственной тайне» не разрешает содержать в секрете от общества всю (любую) экологическую и медицинскую информацию.

Нельзя засекретить экологическую информацию, ссылаясь на коммерческую тайну. Федеральный закон «О коммерческой тайне» в статье 5 указывает, что режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 8.5 предусматривает штрафы за сокрытие или искажение экологической информации.

Несмотря на то, что понятие экологической информации встречается в законах РФ, прямого определения этого термина нет.

Почти определили

Как уточнили журналу «Экология и право» в пресс-службе Минприроды, в соответствии с перечнем поручений президента РФ по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации от 24.01.2017 № Пр-140, правительству РФ поручено внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие определение понятия экологической информации, порядка доступа к ней и отнесения такой информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных.

Минприроды в 2017 году разработало и внесло в правительство РФ соответствующий законопроект. В настоящее время документ дорабатывается в Минприроды по предложениям и замечаниям Администрации президента РФ.

Законопроект впервые предлагает ввести в законодательство Российской Федерации понятие экологической информации. Согласно разработанному документу экологическая информация станет общедоступной и не будет относиться к государственной и (или) коммерческой тайне.

В случае принятия законопроекта доступ к такой информации будет возможен посредством любого из указанных ниже механизмов:

– по запросам граждан, юридических лиц, общественных объединений в порядке, установленном Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

– в форме открытых данных, размещенных органами государственной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в соответствии с перечнем, утверждаемым правительством Российской Федерации (органы государственной власти – обладатели экологической информации должны будут размещать соответствующую информацию на своих сайтах, а также на специализированном портале открытых данных Российской Федерации data.gov.ru).

«Преждевременно говорить о дате рассмотрения законопроекта Государственной думой в первом чтении. Сейчас его необходимо доработать в соответствии с позицией Администрации президента Российской Федерации, согласовать с федеральными органами исполнительной власти, получить необходимые заключения Минюста России, внести в правительство Российской Федерации. По результатам рассмотрения законопроекта правительством Российской Федерации он вносится в Государственную думу», – уточнили в министерстве.

Ускорить работу по открытию экологической информации позволило бы принятие Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Срок не определен

Пока Россия не ратифицировала Орхусскую конвенцию, но и не отказалась это сделать. Как уточнили журналу «Экология и право» в Минприроды, в настоящий момент ведомство выполняет план мероприятий, обеспечивающих присоединение Российской Федерации к Орхусской конвенции. План был подготовлен и утвержден распоряжением Минприроды России от 14.01.2014 № 1-р во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 08.06.2013 № АД-П9-3876.

После того как Россия присоединится к Орхусской конвенции, она должна будет создать обязательную систему списков, регистров и/или архивов. Через эту систему в госорганы будет поступать информация о планируемой и осуществляемой деятельности, которая может оказывать значительное воздействие на окружающую среду. Для решения этой задачи в полном объеме, как пояснили в Минприроды, необходимо создать открытую информационную систему по вопросам охраны окружающей среды.

По данным исследования Высшей школы экономики (ВШЭ), в России существует 14 основных государственных информационных ресурсов с данными о состоянии окружающей среды, которые должны быть объединены в единую информационную систему. Как утверждают авторы доклада ВШЭ, Минприроды уже работает над созданием Государственного фонда данных государственного экологического мониторинга. Его создание предусмотрено статьей 63.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Будущий фонд «зеленых» данных должен содержать информацию по 18 экологическим направлениям – от сточных вод до состояния озера Байкал.

Минприроды удалось создать реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Реестр функционирует с 1 января 2017 года, но доступен только для внутреннего пользования.

Как отметили в Минприроды, после 2014 года изменились условия для осуществления международного сотрудничества и, в частности, доступа к финансовым инструментам, которые предполагалось задействовать для реализации упомянутого плана мероприятий.

Реализация указанного информационного проекта планировалась при участии Международного банка реконструкции и развития (МБРР) с привлечением займа.

Финансовая информационная система Государственного фонда данных (ФИС ГФД) должна использоваться для надлежащего функционирования будущего национального Орхусского центра, вопрос о создании которого в России встанет после присоединения к Орхусской конвенции.

«Минприроды России придерживается ранее принятого решения о том, что сначала следует осуществить комплекс мер на национальном уровне, обеспечивающих безусловное выполнение Российской Федерацией своих обязательств, вытекающих из Орхусской конвенции, после чего рассматривать вопрос о целесообразности и конкретных сроках присоединения Российской Федерации к Орхусской конвенции», – отметила пресс-служба ведомства.

Обязательная и по запросу

Пока нет единой системы предоставления экологической информации, граждане могут получить данные в обязательном порядке или по запросу.

При этом граждане обеспечиваются обязательной информацией органами государственной власти и хозяйствующими субъектами без какой-либо просьбы с их стороны, в силу прямого указания закона – активный способ информирования.

Что касается информации по запросам граждан и общественных организаций, то вид информации урегулирован в законодательстве недостаточно четко, скорее это декларация права. Законодательство не содержит конкретных форм запросов, специальных сроков ответов, исчерпывающих оснований отказа в предоставлении экологической информации.

Источники экологической информации – это различные документы (носители информации), в которых закрепляются и хранятся сведения экологического содержания. Они ведутся на основе нормативных правовых актов и содержат особый, специально оговоренный круг сведений, подчиняются специальным условиям доступа и распределения информации по кругу возможных пользователей, режиму охраны и пр.

Например, статья 16 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» обязывает юридических и физических лиц, которые собирают данные о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, отправлять информацию в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды). Порядок предоставления данной информации прописан в Постановлении Правительства РФ от 14.02.2000 № 128. Собранная информация аккумулируется в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении (ЕГФД).

Также источниками экологической информации могут быть различные нормативные правовые акты, государственный статистический учет и отчетность, которые ведутся Росстатом и его территориальными подразделениями по специальным формам (например, так называемый отчет об охране атмосферного воздуха и др.), государственные кадастры, т. е. своды показателей состояния природного объекта и данных о его пользователях, федеральные регистры потенциально опасных химических и биологических веществ, которые ведутся специальной структурой, образованной в системе Министерства здравоохранения РФ, экологические паспорта предприятия, декларация промышленной безопасности, предусмотренная Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», иные виды деклараций, ежегодный государственный доклад о состоянии окружающей природной среды, отчеты и иные данные, имеющиеся в государственных и общественных организациях, сообщения средств массовой информации.

В настоящее время функция обеспечения заинтересованных субъектов соответствующей (экологической и иной) информацией возложена на Министерство природных ресурсов и экологии РФ.

Чего мы ждем?

Несмотря на то, что законы РФ по сравнению с законами СССР выглядят прогрессивными, 95% россиян, как выяснили в ВШЭ, считают официальные данные недостоверными. Правоведы ВШЭ предложили изменения, которые позволят улучшить ситуацию.

По их мнению, необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и еще в шесть законов: «О государственной тайне», «Об экологической экспертизе», «О гидрометеорологической службе», «О коммерческой тайне», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и в Кодекс об административных правонарушениях. Изменения будут касаться определения понятия экологической информации и обязанности ее предоставлять.

Затем правительство Российской Федерации должно утвердить перечень информации, подлежащей отнесению к экологической.

Должен заработать государственный мониторинг окружающей среды. В нем будут оперативные данные, возможность получения информации в режиме реального времени, первичные данные с детализацией по пунктам наблюдения, совокупные данные и карта, отображающая информацию.

Кроме того, ведомства должны публиковать свою экологическую информацию в режиме открытых данных.

Предложения экспертов соответствуют планам Минприроды России, у которых есть только один недостаток – не определены сроки и источники финансирования. В любом случае хочется верить, что открытость данных повысит их достоверность.

Татьяна Паутова