Статья подготовлена специально для 71 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Когда я открываю интернет-браузер и начинаю искать какие-либо данные по уровню загрязнения воды или почвы в российских городах, я невольно готовлюсь к трудной и времязатратной процедуре, а в мыслях проносится: а ведь, наверное, в Германии или Норвегии такой проблемы нет – все возможные сведения о состоянии окружающей среды выложены в удобной форме и регулярно обновляются почти в реальном времени.

Однако еще в 1989 году немецкий академик, специалист по экологическому праву Людвиг Крамер писал в своей статье «Открытое общество, юристы и окружающая среда» в «Журнале экологического права»: «Пугающе видеть, как много экспертных оценок, результатов исследований и статистических данных о состоянии окружающей среды недоступны интересующейся публике. Огромное количество информации хранится и мониторится официальными лицами, но не публикуется в широком доступе, как будто окружающая среда – это частная собственность государственных департаментов, а не наше общее достояние. Административная инерция, профессиональные и коммерческие секреты, сила эксклюзивных знаний – все это составляет процветающую сейчас «мафию тишины».

За последние 30 лет отношение к экологической информации в развитых странах изменилось – ее стали изучать и размещать в публичном доступе. По мнению американских теоретиков экологического права, это результат консенсуса западного общества в том, что хорошо информированное общество играет важную роль в защите окружающей среды и развитии демократических институтов.

Так называемое «право знать» очень тесно связано с «правом участвовать» в принятии государственных или общественных решений. Это продолжает глобальный тренд на демократизацию западных обществ в конце XX – начале XXI века.

Для эффективной реализации «права знать» и «права участвовать», кроме открытого доступа к экологической информации, особенно важно обеспечить возможность граждан и групп граждан обращаться в судебные инстанции и быть уверенными в беспристрастном и честном правосудии.

Глядя на западные страны из-за российской границы, кажется, что у них нет проблем с доступом к экологической информации, есть устоявшаяся рабочая система. Но если присмотреться, везде есть свои нюансы.

Доступ к экологической информации в Великобритании

Началом тенденции к открытости информации в Великобритании исследователи экологического права считают 1989 год, когда были приняты изменения в закон о государственной тайне 1911 года (Official Secrets Act), ограничивающие категории информации, которую можно засекретить. Следующим шагом в 1990 году правительство подготовило политический документ (The White Paper, This Common Inheritance), в котором подчеркивается важность публичного доступа к экологической информации. В частности, в нем говорится: «Если люди знают факты, они лучше подготовлены к принятию решений в качестве потребителей и могут эффективно оказывать давление на лиц, принимающих решения, в качестве потребителей, инвесторов, лоббистов и избирателей».

Нормы Европейского союза тоже отразились на политике Великобритании в отношении экологической информации. В 1992 году после вступления в силу Директивы Совета Европейских сообществ о свободе доступа к информации об окружающей среде (Directive 90/313/EEC от 07.06.1990) Великобритания приняла Правила экологической информации (Environmental Information Regulations).

Что касается права граждан на обращение в суд, то в Великобритании нет специфических положений относительно судебных тяжб именно по вопросам нарушений экологического законодательства. Возможность граждан и групп граждан обратиться в суд регулируется общим британским правом, что имеет свои слабые стороны. Например, для обращения в суд обязателен факт нанесенного ущерба. В случае с экологическими нарушениями не всегда возможно однозначно и быстро оценить ущерб от какого-либо загрязнения, вызванного деятельностью того или иного предприятия.

…в США

Традиция открытости присуща Соединенным Штатам Америки почти от основ их государственности. Еще первая поправка к Конституции США от 1791 года провозгласила свободу слова, прессы и возможность обращения граждан к правительству. Следующим шагом на пути к открытым данным был закон о свободе информации (Freedom of Information Act), принятый Конгрессом США в 1966 году. В нем говорится о том, что вся информация по умолчанию должна быть доступна для общества, кроме отдельных исключительных случаев.

А в законе об экстренном планировании и праве общественности на информацию, принятом в 1986 году, уже более конкретно прописана необходимость промышленных предприятий публиковать в открытом доступе информацию о видах и количестве опасных веществ, которые находятся на территории предприятия.

В США в разных регулирующих документах и практикой суда закреплена возможность граждан и групп граждан инициировать судебный процесс против государственного органа или частного предприятия, если есть основания полагать, что они нарушают экологическое законодательство или не соблюдают экологические стандарты. Таким образом, граждане становятся частью системы, следящей за соблюдением законности.

Возможность обратиться в беспристрастный суд – один из важных инструментов в борьбе с нарушениями законодательства, как со стороны частных игроков, так и государства. Официальные лица в администрации президента и министерствах меня ются, и да леко не всегда на смену приходят более законопослушные. В марте 2017 года недавно назначенный Дональдом Трампом администратор Агентства по охране окружающ ей среды (Environmental Protection Agency – EPA) Скотт Прюитт заявил перед прессой, что диоксид углерода (СО 2 ) не является главным фактором, влияющим на изменение климата. Бдительные граждане на следующий же день обратились в агентство с просьбой предоставить им документы, которые бы подтвердили слова их шефа, но получили твердый отказ. Почти год шло судебное разбир ательств о, и 5 июня 2018 года судья постановил, что в соответствии с законом о с вободе информации EPA должно предоставить запрошенные документы или объяснить отсутствие таковых. Ровно через месяц, 5 июля Скотт Прюитт ушел в отставку после этого и других скандалов, связанных с его работой в агентстве.

…в Германии

Как бы странно это ни звучало для нас в России, но, по мнению Франциски Шперфельд из Независимого института по вопросам окружающей среды Германии, «прозрачность, безусловно, не свойственна немецкой бюрократии». Напротив, говорит она, многие ученые писали о «тайной» традиции немецких административных органов, об их стремлении держать информацию максимально закрытой от общества. Получить нужные данные от государственных органов можно было только в случае конкретного административного разбирательства и только в той мере, в какой эта информация была необходима для формулирования претензии и защиты частных законных интересов.

Некоторые изменения «тайной» традиции начались только в 1990 году после принятия Директивы Совета Европейских сообществ о свободе доступа к информации об окружающей среде (Directive 90/313/EEC от 07.06.1990). Германия откладывала внедрение норм этой директивы в национальное законодательство полтора года и ввела их ограниченно и неполно. После проверки в 1999 году Европейский союз установил, что Германия не соблюдает Директиву Совета Европейских сообществ о свободе доступа к информации об окружающей среде (решение Европейского суда по делу C-217/97). Суд тогда обязал власти Германии внести соответствующие поправки в национальный закон. Дальнейшие изменения были связаны с ратификацией Орхусской конвенции и последующей Директивы Европейского парламента и Совета ЕС о публичном доступе к информации об окружающей среде, принятой в 2003 году (Directive 2003/4/EC от 28.01.2003).

На сегодняшний день в Германии существует несколько законов, которые регулируют свободный доступ к экологической информации. Основной документ – федеральный закон об экологической информации (Umweltinformationsgesetz). Также есть более общий закон о свободе информации (Informationsf eiheitsgesetz) и закон об информации для потребителей (VerbraucherInformationsgesetz). В дополнение к федеральным у большинства земель есть свои законы о свободе доступа к экологической информации, которые могут сильно отличаться друг от друга: некоторые из них ссылаются только на федеральный закон, другие имеют собственные нормы, и у всех есть свои индивидуальные правила в отношении последствий непредоставления информации. Например, по региональному закону земли Баден-Вюртемберг должностные лица могут быть оштрафованы в размере до 10 000 евро за нарушение норм закона об экологической информации, а в земле Северный Рейн-Вестфалия специальных санкций не предусмотрено – в случае претензий разбирательства должны проходить в общем порядке в соответствии с федеральным кодексом об административных правонарушениях. Все это создает довольно сложную систему, в которой обычным гражданам разобраться непросто.

Прогресс в деле открытия экологической информации в Германии достигался не только под напором ЕС, но и благодаря стараниям местных общественных организаций. Главными лоббистами свободного доступа к информации об окружающей среде были Гринпис и Сетевые Исследования (Netzwerk Recherche) – ассоциация журналистов-расследователей. В своих требованиях получения информации организации часто доходили до европейских структур.

Например, в 2006-2007 годах автомобильная компания Porsche пыталась влиять на немецкого комиссара по промышленности по вопросу о выбросах CO₂ для автомобилей. Одна из экологических организаций запросила тексты писем, но комиссия отказалась их предоставить, утверждая, что раскрытие данной информации подрывает коммерческие интересы Porsche. Европейский омбудсмен рассмотрел это дело и установил, что комиссия не аргументировала должным образом свой отказ, что является недобросовестным ведением дел. В специальном докладе Европейскому парламенту омбудсмен пожаловался на отсутствие сотрудничества со стороны немецкой комиссии. Но и тогда комиссия не последовала рекомендациям омбудсмена и не раскрыла содержание писем. В 2011 году экологическая организация вновь запросила доступ к письмам и была готова развернуть более масштабную кампанию. Тогда комиссия уступила и предоставила эти письма – через пять лет после первоначального запроса.

В 2014 году Министерство окружающей среды Германии выпустило отчет о реализации Директивы Европейского парламента и Совета ЕС о свободе доступа к информации об окружающей среде, в котором признала, что в стране, особенно в некоторых землях, есть проблемы с реализацией норм о свободном доступе к экологической информации. В частности, обработка запросов о предоставлении информации занимает слишком много времени, возникает необходимость анализировать большие массивы данных на предмет коммерческой тайны или защиты личных данных, и в итоге не гарантируется полнота и своевременность. Также есть разночтения в интерпретации нормы о возможности отказа в предоставлении информации.

Авторы доклада не смогли оценить, повлияло ли введение норм о свободном доступе к экологической информации на снижение уровня загрязнения или уменьшения количества нарушений экологического законодательства. Это связано с тем, что прошло не так много времени со дня вступления норм в силу (9 лет с момента принятия Директивы Европейского парламента и Совета ЕС 2003 года).

«Насколько публикация экологической информации помогает снизить загрязнение – сложный вопрос, но это, безусловно, закладывает основу для значимого участия людей, например, при выдаче разрешений на строительство промышленных объектов или для того, чтобы бороться за чистый воздух и снижение уровня шума. И администрация, и девелоперы должны учитывать, что информация о фактическом загрязнении от их проектов обязательно запрашивается и публикуется», – отмечает Франциска Шперфельд.

…в Норвегии

Законом, регулирующим публичность экологической информации в норвежской правовой системе, является закон о свободе информации. Он был принят в 1970 году и переработан в начале 2000-х. Закон гарантирует гражданам доступ к информации о деятельности административных органов в Норвегии. То есть он предоставляет общественности доступ к той же информации, к которой имеет доступ государство. Но закон касается не только экологической информации, но и любой информации, имеющейся в распоряжении государства. В то время, когда в законодательство вводился принцип свободного доступа к информации, отдельного запроса со стороны экологического сообщества не было.

В это же время, в 1970–1980-е годы, были сформированы основы нынешнего экологического регулирования в Норвегии. В 1972 году впервые появилось Министерство охраны окружающей среды, в 1974-м – Государственное агентство по мониторингу загрязнения, контролирующий орган.

Закон о свободе информации несколько раз изменялся и дополнялся, а в 2004 году в Конституцию Норвегии был включен параграф, в котором подчеркивается принцип свободного доступа всех граждан к информации.

«Открытая информация необходима для снижения загрязнения. Такая информация важна для всех случаев, с которыми работает Bellona Oslo в Норвегии. Из открытых источников мы узнаем о том, какие загрязняющие вещества фактически используются вокруг нас, независимо от того, кто их использует, промышленность или государство. Также не составляет труда найти информацию о выбросах в целом. Таким образом, когда мы готовим свои аргументы по конкретному случаю, у нас есть точно такая же информационная основа, что и у других заинтересованных сторон. Это важно для ведения конструктивной дискуссии на равных и для формирования позиции, основанной на фактах», – так сформулировал точку зрения Bellona Oslo на практическое значение открытости экологической информации Оскар Ньо, консультант российских программ Bellona.

Закон обеспечивает публичный доступ к информации о промышленности, которая в свою очередь должна сообщать государству о любом приобретении или использовании токсичных веществ. Эта система сначала работала на основе государственных инспекций, когда официальные лица регулярно запрашивали у предприятия информацию о наличии и использовании различных веществ, а потом проверяли эти данные.

Сейчас все основано на самоотчетности. Это стало возможным благодаря высоким штрафам и пониманию неотвратимости наказания, если обман вскроется. Если не будет больших штрафов, считают в Bellona, нарушители могли бы откупиться небольшими штрафами и продолжать свою опасную для окружающей среды деятельность. В противном случае система самоотчетности не сможет работать должным образом.

Если добиться регулярной публикации данных от предприятий норвежцам удалось неплохо, то борьба за прозрачность деятельности государственных органов все еще продолжается. В аналитическом отчете о доступе к информации в Северных странах среди прочего отмечается, что при принятии решений о публикации той или иной информации чиновники тяготеют к прочтению только общего закона о свободном доступе к информации и не принимают в расчет отдельный закон о свободном доступе к экологической информации. Из-за этого оказывается, что важная экологическая информация не публикуется, потому что она является составной частью документа, который можно скрыть по общему закону о доступе к информации. Закон о доступе к экологической информации предусматривает, что в таких случаях необходимо публиковать части документа, но на практике этого почти не происходит.

На уровне Европейского союза ученые и экологические организации тоже замечают недостатки существующей системы предоставления информации об окружающей среде. В государственном управлении естественным образом возникает противоречие между прозрачностью принятия решений, открытостью информации и заботой об эффективности управления. Например, в 2010 году одна экологическая организация запросила у Европейской комиссии описание технологий использования биотоплива, которые ранее не использовались в ЕС, и для которых было запрошено разрешение. Экологи хотели проанализировать эти технологии и дать свои комментарии. Запрос доступа к документам был сделан в октябре 2010 года, а ответ от комиссии пришел только в сентябре 2011 года, через два месяца после того, как комиссия приняла решение по этим технологиям. Таким образом, полученная информация оказалась бесполезной.

Этот пример, по мнению Людвига Крамера, иллюстрирует, что доступ к информации и участие в принятии решений в области охраны окружающей среды в ЕС все еще намного проще для промышленности, нежели для граждан и гражданского общества. Тем не менее глобальный тренд скорее направлен в сторону открытого общества, которое требует прозрачного управления, особенно в вопросах, связанных с окружающей средой, поскольку это близко и понятно для людей.