С поправкой на заповедность

forest Credit: flickr.com / bjornsphoto

Новый Федеральный закон № 321-ФЗ уточняет правовой режим создания, использования и охраны государственных природных заповедников и национальных парков. По словам главы Комитета Госдумы по экологии и защите окружающей среды Владимира Бурматова, целью нововведений было «обезопасить особо охраняемые природные территории: заповедники, национальные парки, заказники, чтобы на них никто не покушался, в том числе бизнесмены, которые пытаются завладеть этими землями и что-то на них построить».

Особо охраняемые природные территории (ООПТ) в России – это 105 государственных природных заповедников, 52 национальных парка, 57 государственных природных заказников, 17 памятников природы и 41 дендрологический парк и ботанический сад. Площадь заповедных территорий составляет около 12% от общей площади страны, ООПТ федерального значения занимают около 3%.

«Антизаповедные» поправки не прошли

Преобразования в службе лесной охраны, которые происходили в последние 10 лет, некоторые эксперты называют «попыткой ослабить российскую заповедную систему: разрешить застройку заповедных земель, ослабить режим их охраны и менять границы под хозяйственные нужды». «Только благодаря общественному протесту и сотням тысяч подписей, собранным защитниками природы, им не удалось этого добиться», – пишет Гринпис России.

Пять лет назад, в декабре 2013 года был принят Федеральный закон, который «пробил брешь» в охране  ООПТ, поскольку допускал возможность изъятия земель заповедников и национальных парков, а также допускал преобразование их в национальные парки (то есть ослабление охранного режима). Этот документ вызвал мощный общественный протест и получил отрицательные отзывы экспертного сообщества.

В конце января 2014 года Президент подписал поручение о разработке документа, который должен усилить охрану государственных природных заповедников и национальных парков. Хотя срок исполнения поручения был дан до 1 июля 2014 года, законопроект внесли в Думу только через год. В редакции первого чтения законопроект действительно обеспечивал выполнение поручения Президента. Но дальше с документом начали происходить странности.

В начале 2016 года в закон попытались внести пункт, разрешающий менять границы национального парка «Югыд ва», чтобы позволить вести в нем добычу золота. Осенью 2016 года Минприроды опубликовало проект поправок к этому законопроекту, которые разрешали менять границы ООПТ (в том числе заповедников и национальных парков) без всякого обоснования. Эти поправки вызвали столь мощный вал отрицательных отзывов, что закон не допустили даже до внесения в Правительство РФ.

Осенью 2017 года Минприроды снова подготовило проект поправок, которые позволяли передавать земли заповедников и нацпарков в частную собственность «в случаях, предусмотренных земельным кодексом». Тогда 15 тысяч подписей граждан России – реакция на очередные поправки – были переданы лично в руки Президенту.

Попытки вставить «антизаповедные» поправки в очередной раз были отклонены.

То, что они имели место, признает и Владимир Бурматов: «Очень активно пытались всевозможные лоббисты нам так или иначе помешать в окончательном принятии этой версии законопроекта, протолкнуть те или иные свои интересы, но я хочу сказать большое спасибо всем членам нашего Комитета, единогласно все проголосовали и отбили эти лоббистские поправки, с которыми те или иные участники процесса здесь вокруг Государственной Думы нарезали круги».

Требования ужесточились

В числе всего прочего новый закон об ООПТ закрепляет необходимость проведения государственной экологической экспертизы любой планируемой деятельности в границах охраняемых природных территорий а не только на землях, переведенных в категорию земель ООПТ.

Документ предусматривает преобразование в национальные парки нескольких заповедников: Тебердинский государственный природный биосферный заповедник, государственный природный заповедник «Столбы», государственный природный биосферный заповедник «Командорский» и государственный природный заповедник «Гыданский». Это решение эксперты связывают с «исторически сложившимся использованием их территорий для целей, не соответствующих статусу и режиму государственных природных заповедников».

«Несколько лет назад я был ярым противником перевода «Столбов» из статуса заповедника в статус национального парка, – рассказывает Александр Колотов, директор красноярской экологической организации «Плотина». – Причина была проста: федеральный закон № 406-ФЗ допускал возможность изъятия земель из территории нацпарков. Это была нешуточная угроза всей системе особо охраняемых природных территорий. Новый федеральный закон, в отличие от предыдущего, усиливает правовой режим заповедников и национальных парков, дает их территориям статус федеральной собственности и прямо запрещает изъятие участков или их перевод под застройку. С такой законодательной защитой перевод «Столбов» в статус нацпарка уже не представляет собой угрозу разрушения заповедной территории. А то, что Столбы давно по факту функционируют как национальный парк, а не как заповедник – по-моему, очевидно всем. Так что теперь их состояние де-факто станет де-юре».

Важным нововведением в законодательстве является ужесточение требований по использованию земельных участков, находящихся в пределах ООПТ. Документ запрещает передачу в частную собственность территорий заповедников и национальных парков. Также запрещается отчуждение земельных участков из федеральной собственности и изменение их целевого назначения.

На территории особо охраняемых природных территорий больше нельзя строить капитальные спортивные объекты, а также связанные с ними объекты инженерной и транспортной инфраструктур, размещать скотомогильники и свалки. При этом граждане и организации могут арендовать участки под рекреационную деятельность. Но они обязаны ежегодно проводить мероприятия по предотвращению вреда окружающей среде.

Этот пункт, по мнению руководителя программы Гринпис России по особо охраняемым природным территориям Михаила Крейндлина, сделает невозможным посягательства на многие парки. Например, такие, как проект строительства горнолыжного курорта «Жигулевская жемчужина» в нацпарке «Самарская Лука», или курорта «Мамисон» в нацпарке «Алания».

Насколько губительны подобные проекты, можно видеть на примере объектов сочинской олимпиады, когда только для строительства дороги «Адлер – Красная Поляна» вырубили 150 гектаров заповедного леса в Сочинском национальном парке и уничтожили плантации редчайших пицундских сосен на мысе Видный.

Эксперты считают, что поручение Президента об усилении правового режима государственных природных заповедников и национальных парков можно считать выполненным. Однако данная норма, по словам представителей Гринпис и Всемирного фонда дикой природы (WWF, Россия) сохраняет возможность выделения биосферных полигонов на территории заповедников. «То есть по-прежнему есть угроза строительства на биосферных полигонах горнолыжных курортов, других спортивных сооружений, гостиниц и соответствующих коммуникаций, де-факто может быть изменено целевое назначение земель заповедников», – поясняет директор WWF России Игорь Честин.

Для коренных народов и посетителей

Один из пунктов нового закона приравнивает зону традиционного экстенсивного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока по статусу к заповедной и особо охраняемой зонам. Это означает, что теперь сокращение ее площади недопустимо.

Пункт этот, по словам экспертов, создаёт условия для благоприятного проживания коренных малочисленных народов на охраняемых территориях. «Сегодня существует правовая коллизия – местные жители должны, как и сторонние посетители, платить за посещение национальных парков, – рассказывает Бурматов. – Законопроект ликвидирует факты ущемления прав местного населения».

Согласно новому закону, порядок определения платы за посещение заповедников и случаев освобождения от нее будет утверждать Правительство. Сейчас действует порядок определения платы на уровне приказа Минприроды. Ведомство совместно с дирекциями охраняемых природных территорий устанавливает стоимость посещения. Будут действовать льготы для категорий посетителей (школьников, студентов, инвалидов, пенсионеров), которые смогут посещать ООПТ бесплатно. Документ должен быть разработан до конца года.

Одной из «недоделок» нового законодательства эксперты считают то, что до сих пор не утвержден новый законодательный акт, регламентирующий порядок создания охранных зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон. Необходимость издания нового положения об охранных зонах оттягивает их создание в реальности на неопределенное время.

При этом, с одной стороны, новые нормы упрощают и удешевляют процедуру создания федеральных ООПТ. Это – положительный факт. Но местные жители теперь лишаются единственного механизма влияния на принятие решений о создании особо охраняемых природных территорий – теперь не нужно спрашивать согласия местного населения и даже его информировать. Это может привести к массовым конфликтам и усложнению работы дирекции ООПТ, считают эксперты.

«Хозяева тайги»

Новый закон расширяет полномочия государственных лесных инспекторов. Контроль за угодьями – один из самых сложных элементов лесной службы. После распада СССР была упразднена служба лесников – госслужащих-сторожей, которые следили за порядком в лесу, задерживали правонарушителей и пережили и Российскую империю, и Советский Союз. Вместо них появились территориальные лесные инспекторы, которые должны не просто ловить вырубщиков и поджигателей, но и заботиться о возобновлении лесных ресурсов.

«Одним из наиболее неблагоприятных последствий принятия предыдущего лесного кодекса стало практическое разрушение лесной охраны», – считает председатель Рослеспрофсоюза Денис Журавлёв. Эксперт приводит данные: с 2007 года численность работников лесничеств в России сократилась в пять раз – со 160 до 32 тысяч. Сегодня на одного лесничего в среднем приходится около 55 тысяч гектаров леса, а в многолесных районах – более 300 тысяч гектаров. Количество сотрудников лесной охраны уменьшилось с 79 до 17 тысяч человек.

Новыми поправками в законодательство полномочия государственных инспекторов расширяются: им разрешается хранить и применять в качестве служебного гражданское оружие самообороны и охотничье огнестрельное оружие. «С голыми руками против браконьеров не пойдешь, к сожалению, есть случаи гибели при исполнении служебных обязанностей», – ранее отмечал замглавы Минприроды Мурад Керимов.

Важными изменениями в законодательстве эксперты считают то, что государственный охотничий надзор беспрекословно перешел в сферу компетенции сотрудников ООПТ. Теперь на особо охраняемых природных территориях федерального значения, управление которыми осуществляется соответствующими ФГБУ (включая государственные природные заказники и земли иных пользователей и собственников, включенные в границы национальных парков), государственный охотничий надзор будут осуществлять только сотрудник этих управлений. А осуществление надзорной деятельности на таких территориях со стороны других органов (включая Росприроднадзор и региональные органы по охотничьему надзору) теперь будет квалифицироваться как превышение полномочий, а в некоторых случаях – как нарушение режима ООПТ.

Заповедных территорий должно быть больше

Представители общественных экологических организаций в целом оценивают новые поправки, касающиеся особо охраняемых природных территорий, как позитивные. По мнению представителей Гринпис, «принятый законопроект показывает, что новый состав Комитета Госдумы по экологии, в отличие от предыдущих, настроен на продуктивную работу по охране природы. Депутаты учли мнение независимых экспертов, в том числе предложения, которые отстаивает Гринпис, и мы открыты для дальнейшего сотрудничества с ними». Такое мнение выразил Михаил Крейндлин, руководитель программы по особо охраняемым природным территориям.

С этим мнением согласны и представители Фонда дикой природы России. Но при этом директор WWF России Игорь Честин считает, что «к сожалению, принятый закон решает не все острые проблемы ООПТ». Эколог отмечает, что были приняты не все предложения объединений коренных малочисленных народов, направленные на снятие барьеров для осуществления неистощительного традиционного природопользования, снижения конфликтов между ООПТ и живущими на их территории представителями этих народов.

Представители обеих организаций также уверены, что планы по созданию «биосферных полигонов» в охраняемых природных зонах могут сорвать государственную программу по спасению редких видов.

По мнению Михаил Крейндлина, «как часто бывает в наше время, правовое регулирование, осуществляемое законами, в значительной степени направлено в противоположные стороны. Если первый значительно усиливает правовую защиту ООПТ, то второй – скорее ее ослабляет, по крайней мере, в отношении строительства на ООПТ линейных объектов».

Новые правила для особо охраняемых природных территорий вступают в силу. Они не идеальны. Но их давно ждали. «Необходимость изменений давно назрела как на федеральном, так и на региональном уровнях, – считает руководитель Березовского заказника Алексей Жилин (ХМАО-Югра). – Это необходимо делать быстрее, потому что развитие промышленности на территории, к примеру, Ханты-Мансийского округа идет гораздо быстрее, чем появляется стремление к сохранению и процветанию заповедных мест. Заповедных территорий должно быть больше».

Ольга Подосенова