В ожидании ратификации

sun Credit: Julie Falk

Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Несомненно, эти соглашения имеют большую важность, и сложно представить, как бы наша планета справлялась с масштабными экологическими последствиями промышленной революции без них. Международные конвенции играют существенную роль в защите прав и свобод человека, на них, в свою очередь, могут ссылаться НКО и активисты для отстаивания общественных интересов. Международные нормы, ратифицированные во внутреннем праве, являются инструментом унификации, стандартизации и контроля, а также позволяют усилить международное сотрудничество, например, в технических или научных вопросах, связанных с управлением экологическими рисками.

Международные нормы в России

Однако стоит посмотреть, как международные нормы, принятые в России, применяются на практике. Знаем ли мы, какое воздействие оказывают на наше здоровье выбросы того или иного завода, расположенного рядом с домом? Можем ли мы получить эту информацию от тех, кто провоцирует загрязнение окружающей среды? Можем ли добиться того, чтобы наше право на благоприятную окружающую среду, закрепленное в статье 42 Конституции РФ, применялось эффективно? К сожалению, российские граждане не могут быть полностью уверены в том, что законодатель желает обеспечить им достойную жизнь в благоприятных экологических условиях. Подтверждением этому является то, что Россия не приняла некоторые важнейшие международные конвенции в сфере защиты окружающей среды.

Прежде чем мы рассмотрим эти конвенции, стоит все же вспомнить о позитивных случаях применения в России международных соглашений. Среди таких – группа конвенций, касающихся опасных химических веществ и отходов: Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (1989 г.), Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле (1998 г.) и Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (2001 г.). И хотя процесс их ратификации не всегда был быстрым, России все-таки удалось добиться некоторых благоприятных результатов, которые могут послужить образцом для других стран.

Во-первых, если смотреть глобально, в России на законодательном уровне закреплено понятие «окружающая среда», чего нет, например, во Франции, которая сейчас пытается выйти на передовую со своими многочисленными экологическими инициативами. Несмотря на то, что Франция встала во главе таких международных проектов, как Парижское соглашение об изменении климата, новый Глобальный договор об охране окружающей среды, в стране до сих пор нет юридически закрепленного определения понятия «окружающая среда», что усложняет ведение юридических споров. Как можно защищать окружающую среду, если мы не решили, что это понятие означает? В России этот вопрос был раз и навсегда решен Федеральным законом «Об охране окружающей среды» 2002 года, который также ввел ряд других основополагающих терминов национального экологического права («природная среда», «качество окружающей среды», «загрязнение окружающей среды» и т. п.). Конечно, если сравнить эффективность французского и российского экологического законодательства, нельзя сказать, что охрана окружающей среды в России осуществляется лучше, чем во Франции.  И кажется, что наличие терминологической базы никак не решает вопрос защиты окружающей среды на практике. Однако несмотря на то, что французские судьи довольно успешно справляются с доверенной им задачей интерпретации понятия «окружающая среда», ведущие юристы Франции уже давно считают отсутствие определения этого основополагающего термина в законах одной из главных проблем экологического права в стране.

Во-вторых, рассматривая более подробно вышеупомянутые конвенции, стоит отметить, что Россия применила очень оригинальный механизм классификации отходов, которого нет в других странах. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением предусматривает в соответствии с Приложениями I, II и III присвоение специального кода каждой категории веществ, подлежащих регулированию. Этот код должен состоять из двух частей – класса отходов и кодового номера класса опасности согласно классификации, изложенной в Рекомендациях по перевозке опасных грузов ООН. Постановление Правительства РФ № 766 «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов», в свою очередь, содержит классификацию отходов, которая по своей эффективности превосходит механизм, предложенный Базельской конвенцией.

Система, введенная данным постановлением, носит объединяющий характер для четырех видов международных классификаций, включая Базельскую конвенцию (Код по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), код по классификации Базельской конвенции, а также код по классификации Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Таким образом, российский подход не только полностью соответствует требованиям Базельской конвенции, но и оказывается более универсальным за счет объединения и сопоставления в одном перечне нескольких различных систем классификации, используемых на территории страны. На смену этой уже достаточно эффективной системе пришло новое, еще более усовершенствованное законодательство (Постановление Правительства РФ от 17.07.2003 № 442 «О трансграничном перемещении отходов»  (см.: «Российская газета», № 442 от 24.07.2003), которое сделало обязательным указание «составных элементов потенциально опасных отходов», что значительно упрощает практическое применение перечня отходов, подлежащих трансграничной перевозке. Такая унифицированная система классификации отходов является удобным инструментом для более быстрой работы ответственных органов по контролю за перемещением опасных отходов.

В рамках Года экологии в России было запущено множество инициатив по мобилизации природоохранных инструментов. В том числе были созданы рабочие группы для ускорения адаптации российского законодательства к текстам международных конвенций, для их более быстрой ратификации. Но некоторые важные международные конвенции вот уже долгие годы, а иногда и целые десятилетия не могут вступить в силу на территории нашей страны, что заставляет всерьез задуматься о продуктивности работы ответственных органов.

Орхусская конвенция

Трудно говорить об эффективности российского экологического законодательства, пока Россия не подписала Орхусскую конвенцию о доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Ведь если у людей нет информации об окружающей среде и о деятельности, которая на нее влияет, если они не могут принимать участие в решении экологических вопросов и не могут обратиться в суд, чтобы оспорить какой-либо нормативный акт, не может быть и речи о полноценности экологического законодательства.

В России вопрос о присоединении к Орхусской конвенции решается уже на протяжении 20 лет. В отличие от всех остальных основных конвенций по экологическому праву этот документ все еще не был подписан российской стороной (Липовецкая А. Ю. Орхусская конвенция как механизм защиты окружающей среды (см.: «Ученые записки Орловского государственного университета». 2014. № 1 (57). Изначально, в 1998 году, Госкомэкологии России предпринял две попытки организации подписания Орхусской конвенции. Хотя данная инициатива была успешно предварительно согласована в большинстве государственных органов, она так и не была подписана. Это вызвало и продолжает вызывать широкий общественный резонанс, в рамках которого уклонение страны от участия в Орхусской конвенции понимается как ущемление интересов гражданского общества в пользу заинтересованных представителей промышленности.

Наконец, в декабре 2016 года был составлен график разработки Минприроды нормативных актов, обеспечивающих присоединение России к Орхусской конвенции. В последний раз Минприроды упомянуло в официальных публикациях работу по присоединению России к Орхусской конвенции в ноябре 2017 года, на официальном сайте говорится о подготовке введения понятия «экологическая информация» в российское законодательство для соответствия с положениями Орхусской конвенции. На данный момент единой формулировки не существует, что позволяет предприятиям скрывать информацию от общественности. Подписание и ратификация конвенции включена в План реализации Основ государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года (Распоряжение Правительства РФ от 18.12.2012 № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (см.: «Собрание законодательства РФ», № 52 от 24.12.2012). После 20 лет задержки Россия желает предоставить себе еще десяток лет для реализации наиболее прогрессивной и продуманной конвенции по экологическому праву в мире.

Стоит отметить и противоречивое отношение государственных органов к инициативе присоединения к Орхусской конвенции. Возьмем, к примеру, процесс признания НКО «Экозащита!» иностранным агентом. Одним из аргументов Министерства юстиции было то, что организация вела деятельность по «понуждению» России к присоединению к Орхусской конвенции. Российские НКО по защите окружающей среды отмечают, что Верховный Суд РФ является заинтересованной стороной в данном вопросе. Так, «Альянс зеленых» полагает, что нежелание Верховного Суда поддерживать конвенцию вызвано опасениями, что судебная система РФ может не выдержать большого числа исков по вопросам экологического характера. В целом российское законодательство не содержит прямых противоречий Орхусской конвенции. Наиболее серьезным объективно существующим затруднением в вопросе внедрения норм Орхусской конвенции в российское право можно назвать отсутствие системы подзаконных актов, а также проработанной процедуры реализации всех основных идей конвенции.

Какие же пробелы в существующем законодательстве не дают принять Орхусскую конвенцию на протяжении стольких лет? Во-первых, как уже отмечалось, в российском праве не содержится такого термина, как «экологическая информация». Кроме того, в современном законодательстве за юридическими лицами не закреплена обязанность по предоставлению экологической информации в открытый доступ. Также недостаточно разработанным является порядок защиты экологических прав граждан в судебном порядке – здесь Россия рискует быть раскритикованной международной общественностью сразу после ратификации конвенции, так как, вероятно, многие НПО захотят обратиться в Комитет по соблюдению Орхусской конвенции. Последним важным изменением можно считать необходимость обеспечения эффективной экологической экспертизы и участия общественности в принятии решений. На данный момент общественность информируют так, что даже если она выступает против реализации того или иного проекта, ее мнение редко учитывается (как это было, например, в случае с вырубкой Химкинского леса для строительства трассы Москва – Санкт-Петербург).

Конвенция Эспо

Что же касается экологической экспертизы, здесь Россия тоже отстает, поскольку Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо), подписанная еще в 1991 году, за прошедшие 27 лет так и не была ратифицирована.  Конвенция подразумевает не только оценку воздействия на окружающую среду, но и общественные обсуждения проектов, которые могут представлять риск для окружающей среды. Данные процедуры должны проводиться как внутри страны, так и за ее пределами, если новый проект может спровоцировать трансграничное загрязнение. Вопрос ратификации стал еще более актуальным с тех пор, как в феврале текущего года Международный суд ООН впервые признал право стран на возмещение экологического ущерба. Теперь стороны, принявшие Конвенцию Эспо, не только должны проводить оценку воздействия на окружающую среду,
чтобы предотвратить риск трансграничного загрязнения, но при этом понимать, что они могут понести материальную ответственность за нарушения.

Но Россия пока очень далека от этих событий, и ратификация затягивается из-за проблем национального правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду, даже несмотря на то, что в стране существуют инструменты, цели и задачи которых схожи с требованиями конвенции. Например, есть такое положение Госкомэкологии «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденное в мае 2000 года, которое было нацелено на реализацию Федерального закона «Об экологической экспертизе» 1995 года. Однако содержимое таких инструментов не всегда соответствует положениям Конвенции Эспо. Это касается в первую очередь терминологических различий: российское законодательство не предусматривает термина «общественность», упомянутого в конвенции; кроме того, наше законодательство дает лишь определение «негативного воздействия на окружающую среду», в то время как конвенция говорит о «воздействии» как таковом, что означает любые последствия планируемой деятельности для окружающей среды. Таким образом, сокращается объем применения инструментов, предусмотренных российским законодательством, для защиты окружающей среды, ведь «негативность» – это очень относительное понятие и интерпретировать его можно как душе угодно. Несмотря на попытки России приблизиться к гармонизации экологического законодательства для дальнейшей ратификации конвенции, вопросов остается еще много, и несоответствие терминов конвенции и российского права усложняет международное сотрудничество для крупных национальных компаний, занимающихся нефтепроизводством.

Находясь в подвешенном состоянии между подписанием и ратификацией конвенции, Россия все же старается предпринимать практические шаги так, будто бы она ее уже ратифицировала. Согласно отчету WWF в 2006 году Российская Федерация создала прецедент проведения стратегической экологической оценки как части требований Конвенции Эспо. Таким примером послужило строительство газопровода «Северный поток» на Балтике, в ходе подготовки которого Россия выступила как сторона происхождения потенциального воздействия на окружающую среду. Были направлены уведомления в страны, которые могли быть подвергнуты этому воздействию, также была проведена процедура участия общественности согласно Конвенции Эспо.

Стоит отметить, что Конвенция Эспо является необходимым и очень полезным инструментом для защиты национальных интересов в сфере охраны окружающей среды, а также избежания рисков трансграничного загрязнения, поэтому печально осознавать, что вот уже 27 лет наша страна лишает себя такой возможности. Несмотря на то, что еще в 2013 году правительство одобрило законопроект о ратификации конвенции, сказав, что это «создаст дополнительные правовые основания для реализации трансграничных инвестиционных проектов» и «позволит выявлять и предотвращать реализацию экологически опасных проектов на территориях сопредельных с Россией государств», за прошедшие почти 5 лет конвенция так и не была принята.

Минаматская конвенция о ртути

Худо обстоят дела не только с конвенциями, которые защищают окружающую среду как таковую, но и с теми, что больше нацелены на защиту здоровья людей. Выбросы ртути в окружающую среду, чрезвычайно вредные для человека и природы, составляют в России, согласно материалам Совета безопасности РФ, десятки тысяч тонн в год, тогда как каждую минуту в мире производится 4,5 килограмма ртути. Минаматская конвенция была разработана к 2013 году для охраны здоровья человека и окружающей среды от антропогенных выбросов и высвобождений ртути и ее соединений. Согласно конвенции к 2020 году должно быть запрещено производство, экспорт и импорт целого ряда продуктов, содержащих ртуть, таких как некоторые виды батареек и люминесцентных ламп, должны быть выведены из использования ртутные термометры и некоторые виды мыла и косметики.

По традиции Россия подписала, но не ратифицировала данную конвенцию, хотя правовая база для охраны здоровья человека от воздействия ртути существует еще с 1983 года благодаря требованиям ГОСТ, относящимся к безопасности труда при производстве, связанным с использованием ртути. С 2006 года требования ГОСТ приобрели более глобальный характер, обозначив правила определения массовых долей ртути в парфюмерно-косметической продукции. Постановлением Правительства РФ от 2010 года определены также правила обращения с некоторыми отходами производства и потребления, такими как ртутьсодержащие лампы, которые могут повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде. И все это до вступления конвенции в силу.

С момента подписания Минаматской конвенции в 2014 году конкретных мер для подготовки России к ее ратификации принято не было, в то время как большинство развитых стран это уже сделали. В стране нет полноценной системы приема ртутьсодержащих отходов, как нет и эффективного информирования физических лиц о правилах и местах их утилизации. Согласно упомянутому постановлению правительства от 2010 года (п. 6 ст. 2) обязанность информирования и сбора ламп возложена на органы местного самоуправления. Интересно узнать, кто-нибудь из нас видел подобного рода информацию? Сколько граждан в России знают, что лампы нужно сдавать на переработку и куда вообще их сдавать? Пока информированием граждан по данному вопросу занимаются неправительственные экологические организации. Еще в 2014 году Гринпис писал, что к ним «ежедневно обращаются люди из разных регионов, которые не знают, куда им отнести разбитый градусник или отработавшую электросберегающую лампу». В 2017 году ситуация не изменилась, и те же НПО составили список пунктов приема энергосберегающих ламп. Очевидно, что органы местного самоуправления не стараются сделать такую важную информацию доступной для граждан.

Тем временем на федеральном уровне работа тоже стоит. Тогда как статья 3 конвенции требует проведения процедур по выявлению отдельных запасов ртути или ртутных соединений, а также источников поставок ртути, в России ртуть  просто выпадает из системы учета и контроля еще на стадии выдачи разрешений Ростехнадзором. Как оказалось, согласно отчету центра «Эко-Согласие» источники ртути и сама ртуть как загрязняющее вещество до сих пор отсутствуют в проектах Ростехнадзора о предельно допустимых выбросах, несмотря на то, что еще в 2009 году на заседании Руководящего совета ЮНЕП в России было решено провести идентификацию источников выбросов ртути в воздух. На международном уровне, учитывая, что Россия не ратифицировала ни Минаматскую конвенцию, ни Протокол по тяжелым металлам (к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.), она не предоставляет информацию о своих национальных выбросах в Центр по кадастрам и прогнозам выбросов ООН, что заставляет задуматься о прозрачности российской политики в сфере выбросов ртути.

В общем и целом, участие России в международных конвенциях сложно назвать активным – даже если конвенцию подписывают, ее ратификация происходит с большой задержкой без видимых на то причин. На данный момент своей очереди ждут Картахенский протокол к Конвенции о биологическом разнообразии, который нацелен на безопасное использование современной биотехнологии, и в том числе ГМО (2000 г.); Нагойский протокол к той же конвенции, регулирующий доступ к генетическим ресурсам и участие развивающихся стран – основных поставщиков биологического сырья в прибыли от его использования (2010 г.); Парижское соглашение об изменении климата (2015 г.) и другие международные соглашения.

Дарья Василевская