Развитие ВИЭ в России: убрать препятствия, создать условия

Wind Power Credit: flickr.com/photos/wastatednr/

Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Несмотря на постепенное совершенствование нормативно-правового регулирования для объектов ветровой и солнечной энергетики, существует ряд факторов, значительно препятствующих развитию ВИЭ. Рассматривая данный вопрос, необходимо учитывать, что приоритетным и перспективным направлением развития ВИЭ в России являются изолированные электроэнергетические системы, где ВИЭ уже коммерчески выгодны по стоимости генерации. В них традиционная генерация представлена в большинстве случаев дизельными электростанциями, которые могут быть заменены на дизель-солнечные, ветро-дизельные, ветро-солнечные или ветро-солнце-дизельные системы (комплексы).

Стоит отметить, что в России до сих пор не проводилось серьезных оценок реального вклада от использования ВИЭ в социально-экономическое развитие всей страны (некоторых регионов и областей). Чтобы превратить использование ВИЭ из относительно малозначительного в нашей стране направления развития энергетики в развитую отрасль, необходимо устранить регуляторные и институциональные препятствия, создать условия для развития генерации на ВИЭ, а также обеспечить активизацию научно-технических разработок.

В целом, нормативно-правовое регулирование для объектов ВИЭ постепенно совершенствуется. Так, в 2017 году были упрощены и стандартизированы требования к схеме выдачи мощности объектов ВИЭ, что нашло отражение в соответствующих документах Системного оператора Единой энергетической системы (СО ЕЭС). Однако серьезные вопросы появляются на всех этапах реализации ветровых и солнечных проектов:

  1. Земельное законодательство (выделение и использование земель для ВИЭ).
  2. Проектирование и строительство.
  3. Осуществление деятельности на рынке электроэнергии.
  4. Отчетность, статистика и эксплуатационная документация.

Девелоперы объектов ВИЭ сталкиваются с такой проблемой – цена аренды «промышленной» земли на порядок (в 10 и более раз) превышает аренду «сельскохозяйственной» или «земли запаса». Логично, что до начала строительства фактическое использование выделяемого под объекты ВИЭ участка не изменяется. Надо оплачивать более высокую ставку аренды только после выхода техники и начала размещения объектов капитального строительства и оборудования.  К примеру, квартальная аренда земельного участка для компании «Виндлайф РУС» площадью 40 кв. км, находящегося в тундре (Мурманская область) и никак не используемого, была оценена в более чем 20 млн рублей. При этом период девелопмента и проектирования составляет несколько лет. Очевидно, что это дорого даже для крупных компаний, не говоря уже о девелоперах, представляющих малый и средний бизнес.

Представляется целесообразным при выделении участка под объекты ВИЭ допустить аренду земельного участка для размещения объектов ВИЭ без перевода его в категорию земель промышленного назначения на период проектирования (до строительства).

Другая проблема – порядок получения земельного участка. До 2016 года девелоперы оформляли права на участок, уже имея на руках акт, подтверждающий, что они выбраны. С 2016 года порядок изменился: теперь действует аукционная система, повышающая риск искусственного поднятия цен на аукционе, шантаж инициатора и т. п. В этом случае необходимо зафиксировать преимущественное право приобретения прав собственности за инициатором выделения участка.

Еще один вопрос, вызывающий споры, – размещение ВИЭ на землях сельскохозяйственного назначения. Общемировая практика свидетельствует об успешном опыте размещения ветровых и солнечных установок непосредственно на полях и пастбищах без ущерба для ведения сельского хозяйства. В России этого нет – более того, принятый в 2016 году пункт 4 статьи 78 Земельного кодекса  РФ требует для объектов несельскохозяйственного назначения, находящихся на сельскохозяйственных землях, расстояния не менее 30 (!) км от ближайшего сельского населенного пункта. Конечно, для крупных ветровых установок должно соблюдаться условие размещения на определенном расстоянии от населенных пунктов (любых, а не только сельских), но 30 км – такое расстояние для ВИЭ в любом случае нецелесообразно.

Также необходимо законодательное признание ветроустановок оборудованием (а не объектами капстроительства). Иначе все ветропарки попадают под определение «уникальности» согласно статье 48.2 Градостроительного кодекса РФ ввиду высоты более 100 м и наличия консолей более 20 м. [К уникальным объектам Градостроительным кодексом РФ отнесены объекты капитального строительства, в проектной документации которых предусмотрена хотя бы одна из следующих характеристик: 1) высота более чем 100 метров; 2) пролеты более чем 100 метров; 3) наличие консоли более чем 20 метров; 4) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли более чем на 15 метров.] Это налагает обязательное прохождение госэкспертизы и лишает возможности пройти местную. Указанная статья описывает штучные уникальные объекты – небоскребы, сверхвысокие опоры ЛЭП и т. п., – являющиеся нетиповыми в каждом отдельном проекте. Ветро­установки, напротив, являются типовыми единицами оборудования, заранее проходящими необходимые испытания (аэродинамические и др.). Подтверждать каждый раз их соответствие техническим нормам через специальную экспертизу не требуется.

Стоит отметить, что все поставщики ветровых турбин, заявившие намерения по локализации производства в России, имеют сертификацию, признаваемую во всем мире (например, КЕМА). На данный момент ситуация такова, что в России может понадобиться дублирование этой процедуры. Хотя в этом нет необходимости, поскольку то, что крепко и безопасно устанавливается во всем мире, будет применимо и в нашей стране.

Что касается надзора со стороны государственного строительного надзора, то он дублирует функции Ростехнадзора. Также необоснованно велики сроки технологического присоединения установок к сети, сложна процедура допуска.

Нормы пожарной безопасности диктуют необходимость строительства двух независимых подъездов к объекту, причем требуются дороги излишней в данном случае ширины. Дублирования дорог к каждой ветровой или солнечной установке нет нигде в мире. Тем не менее отменить это требование крайне сложно, поскольку требования пожарной безопасности определяются «логикой», отличной от обеспечения технического доступа к объектам ВИЭ с учетом критериев необходимости и достаточности.

Практический опыт компаний свидетельствует, что в целом требования технической и террористической безопасности, переносимые на большие ветровые установки, удорожают капитальные затраты на 20-40%. Об этом было заявлено, в частности, представителем компании «Фортум» С.Д. Чижовым на V Всероссийском съезде по охране окружающей среды
13 декабря 2017 года в Москве.

Строительные нормы требуют в сейсмических районах заглублять сваи на глубину более 4 м, что для легких конструкций СЭС вовсе не нужно, в частности, в Сибирском регионе, являющимся сейсмоопасным.

Осуществление деятельности на рынке электроэнергии требует упрощения порядка аттестации, эксплуатации. Также нужно создать условия для успешной работы установок по истечении 15-летнего срока действия Договора о поставке мощности.

Перед компаниями стоит проблема достижения высокого уровня локализации ветроэнергетики (65% до 2019 года). Данное обстоятельство выступает сдерживающим фактором в условиях, когда крупные компании сами себе инвесторы, производители оборудования и девелоперы. Получается ущербная модель рынка с отсутствующим главным компонентом – независимым инвестором, отраслевым или портфельным, который станет клиентом для девелоперов.

Подводя итог, можно сказать, что государственная экономическая поддержка ВИЭ остается краеугольным камнем для развития использования ВИЭ. Реальная поддержка состоит в создании государством формальных правил, которые меняют работу рынка и создают условия для поиска и привлечения инвестиций в строительство генерирующих объектов ВИЭ. Эти правила постоянно совершенствуются, о чем свидетельствует большое число регулярно принимаемых правительством РФ постановлений, распоряжений и других нормативных правовых актов, регулирующих развитие ВИЭ. Однако делается далеко не все, есть множество «мелких», но очень существенных нормативных и институциональных барьеров, которые по возможности необходимо устранить в кратчайшие сроки.

Хочется также отметить, что поскольку утвержденные планы развития возобновляемой энергетики охватывают период только до 2014 года, необходимо обеспечить поддержку развития возобновляемой энергетики и после 2024 года. По мнению НП «Совет рынка», необходимо скорректировать основную цель системы поддержки в сторону создания экономических условий для повышения эффективности ВИЭ российского производства с выходом на конкурентоспособный уровень на внутреннем рынке и с перспективой – на зарубежных рынках. Основной задачей в этом случае будет развитие ВИЭ в условиях их естественной экономической востребованности. Для решения этой задачи предлагается следующий перечень мероприятий для проработки в среднесрочной перспективе.

Требуется выработка механизмов льготного займа у государственных фондов, Фонда национального благосостояния, Пенсионного фонда, а также выдачи государственных гарантий по кредитам. Необходимо установление переходного периода, в течение которого экономия по межбюджетному трансферту на дотацию энергоснабжения сохраняется в распоряжении субъекта РФ (заключение энергосервисных контрактов). Требуется унификация процедур проведения конкурсов на розничных рынках для всех субъектов РФ. Необходимо упрощение требований по обеспечению строительства (статус земель, оснащение транспортной инфраструктурой, СНиП, резервирование технологического присоединения, организация коммерческого учета и др.) и эксплуатации объектов ВИЭ (диспетчерское управление, штатная численность персонала, требования по пожарной безопасности, по режимам и др.). Необходимо введение льготных ставок по налогу на имущество и налогу на прибыль в течение десяти лет; налоговые вычеты для физических лиц, приобретающих оте­чественное оборудование для развития микрогенерации. Необходима льготная ввозная таможенная пошлина на оборудование и его компоненты для производства энергоустановок ВИЭ в случае их отсутствия на отечественном рынке, льготная вывозная пошлина на экспорт оборудования и компонентов ВИЭ. Требуется обеспечение технической и законодательной возможности продажи энергии ВИЭ физическими лицами, подключенными к сети.

Алексей Кокорин

Григорий Юлкин

Владимир Бердин