ВИЭ оптом и в розницу: российское законодательство в сфере возобновляемой энергетики

wind power renewable Ветропарк в Эстонии. Credit: Aleksander Kaasik

Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Помимо этого, в СССР производились и эксплуатировались газогенераторные автомобили и тракторы, которые использовали в качестве топлива дрова, наряду с угольными брикетами и торфом.

Несмотря на все это интерес к возобновляемым источникам энергии (ВИЭ) в СССР был утрачен еще задолго до перестройки. Также по вполне понятным экономическим причинам этот интерес отсутствовал в течение длительного времени после распада СССР: возобновляемая энергетика обходилась слишком дорого, а страну захлестывали гораздо более острые проблемы, чем развитие чистых технологий. Всерьез обсуждать создание современной законодательной базы, которая позволит стимулировать распространение ВИЭ в России, начали лишь к концу 2000-х годов.

История нормативно-правового регулирования ВИЭ

В электроэнергетике основополагающим является Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Изначально закон не содержал положений о ВИЭ. Поправки, которые дополнили его определением и видами ВИЭ, а также прочими важными положениями, были приняты в конце 2007 года. Они закрепили за правительством утверждение основных направлений государственной политики, выбор механизма стимулирования и осуществление поддержки ВИЭ, а также установление правил квалификации ВИЭ-электростанций. Всего к настоящему моменту в ФЗ «Об электроэнергетике» было внесено 45 поправок.

Согласно закону к ВИЭ относятся: «энергия солнца, энергия ветра, энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев использования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях, энергия приливов, энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках».

В 2009 году в России впервые были установлены долгосрочные цели развития возобновляемой энергетики. В соответствии с распоряжением Правительства от 08.01.2009 № 1-р к 2010 году Россия должна была обеспечивать себя электроэнергией за счет ВИЭ на 1,5%, к 2015 году – на 2,5%, к 2020 году – на 4,5%. Однако принятое 28 мая 2013 года распоряжение Правительства № 861-р сделало невозможным достижение указанных целей. В новом документе на период до 2020 года было предусмотрено строительство ВИЭ-электростанций общей мощностью 5,871 ГВт, что соответствует приблизительно 1% всей генерации.

В распоряжении № 861-р были установлены предельные величины капитальных затрат на строительство ВИЭ-электростанций (позже они были дополнены предельными величинами постоянных и переменных эксплуатационных затрат), которые постепенно снижаются. Также были предусмотрены требования по локализации производства оборудования для ВИЭ на территории России. Цель этих требований заключается в стимулировании развития отечественного производства.

Еще одним важным событием стало принятие постановления Правительства от 28.05.2013 №449. Оно позволило поддерживать ВИЭ на оптовом рынке электроэнергии и мощности через плату за мощность, перечисляемую участникам оптового рынка помимо выручки от продажи электроэнергии. На оптовом рынке могут поддерживаться не все ВИЭ, а только солнечные электростанции (СЭС), ветровые электростанции (ВЭС) и малые гидроэлектростанции (МГЭС), причем установленная мощность СЭС и ВЭС должна составлять не менее 5 МВт, а установленная мощность МГЭС должна находиться в пределах от 5 до 25 МВт.

Плата за мощность покрывает существенную часть постоянных расходов генераторов и понятна для российского энергетического рынка – она используется не только для стимулирования строительства объектов ВИЭ, но для строительства всех генерирующих мощностей. При этом данный механизм является необычным для других стран. На момент его внедрения в России в мире наиболее распространенными были «зеленый тариф» и квотирование. Смысл «зеленого тарифа» состоит в назначении платы за возобновляемую электроэнергию с учетом издержек конкретной применяемой технологии, при этом он превышает обычный тариф на электроэнергию. В целях стимулирования технологического прогресса и удешевления ВИЭ «зеленый тариф» обычно предусматривает постепенную дегрессию. Квотирование предполагает установление минимальных долей ВИЭ в структуре генерации энергокомпании. Эти квоты определяются на национальном, региональном или местном уровне и постепенно увеличиваются. В последние годы страны начали отказываться от «зеленых тарифов» в пользу аукционов по причине того, что многие ВИЭ уже стали конкурентоспособными и им больше не требуются высокие «зеленые тарифы» – наоборот, за счет перехода на ВИЭ нередко можно добиться экономии.

23 января 2015 года Правительство приняло постановление № 47, которое создало возможность поддержки ВИЭ на розничных рынках электроэнергии, включая изолированные зоны (не подключенные к сети). В отличие от оптового рынка, на розничном рынке поддерживается более широкий перечень технологий ВИЭ, в который, помимо СЭС, ВЭС и МГЭС, входят объекты, генерирующие электроэнергию за счет биомассы, биогаза и свалочного газа, а установленная мощность объектов ВИЭ на розничном рынке должна быть менее 25 МВт. При этом объекты ВИЭ-генерации должны быть включены в схему развития электроэнергетики региона, а их совокупный прогнозный объем производства электроэнергии не должен превышать 5% совокупного прогнозного объема потерь электроэнергии (мощности) территориальных сетевых организаций. В качестве механизма поддержки ВИЭ на розничных рынках предусмотрено обязательство сетевых компаний покупать энергию по регулируемым тарифам. К участникам розничного рынка также предъявляются требования по локализации (кроме генерации за счет биомассы, биогаза и свалочного газа) и для них тоже действуют предельные величины допустимых затрат.

Практика поддержки ВИЭ в России

Требования по локализации и целевые показатели объемов ввода ВИЭ-электростанций менялись несколько раз, кроме того, они были продлены до 2024 года. Сейчас до конца 2024 года планируется установить 5,5 ГВт ВИЭ-электростанций, которые будут работать на оптовом рынке. Действующие в настоящий момент величины приведены в таблицах.

К настоящему моменту на оптовом рынке электроэнергии и мощности отобрано более трех четвертей запланированных на период до конца 2024 года объемов строительства объектов ВИЭ: СЭС – почти все объемы, ВЭС – три четверти, МГЭС – одна четверть. Введенных в эксплуатацию электростанций пока немного: более 200 МВт СЭС и 40 МВт ВЭС – то есть около 5% от запланированного до конца 2024 года объема. Уже запущено два крупных завода по производству солнечных модулей, ведется работа по локализации производства оборудования для ветроэнергетики. К работе на рынке ВИЭ присоединились крупные российские компании, такие как «Ренова», «Роснано», «Росатом» и др.

На розничном рынке реализовано несколько десятков небольших проектов, в том числе построена самая северная СЭС в мире, которая находится за полярным кругом в поселке Батагай, Республика Саха (Якутия), возведена электростанция, работающая на свалочном газе, а также реализованы другие интересные проекты. При этом развитие ВИЭ на розничном рынке ограничено тарифной неопределенностью: тариф устанавливается по факту ввода электростанции в эксплуатацию. Время от времени озвучиваются планы по масштабному переводу изолированных населенных пунктов на ВИЭ, однако пока имеет место лишь реализация отдельных проектов. Да и потенциальные объемы такой энергетической трансформации невелики – вряд ли они превышают пару-тройку сотен мегаватт, в то время как общая установленная мощность электростанций ЕЭС России составляет 236 ГВт.

По данным Росстата, в 2016 году в России доля ВИЭ в производстве электро­энергии без учета крупных ГЭС составила лишь 0,21%. Экспертные оценки обычно более оптимистичны, однако, как правило, и они не превышают 1%. В мире на ВИЭ без учета крупных ГЭС уже приходится уже около 10% всего производства электроэнергии. В отдельных странах значения этого показателя гораздо более высокие.

Что дальше?

За последние пару лет немало разговоров велось о необходимости прояснения перспектив поддержки ВИЭ на более длительный период, чем до конца 2024 года. И, наконец, дискуссия о будущем развития возобновляемой энергетики началась. Сейчас речь идет о строительстве приблизительно 5,6 ГВт ВИЭ-электростанций в период с 2025 по 2035 год – так, согласно обновленной в прошлом году Генеральной схеме размещения объектов электроэнергетики к 2035 году совокупная установленная мощность ВИЭ-электростанций составит 11,6 ГВт. В конце прошлого года ключевые инвесторы в российский сегмент ВИЭ предложили построить за этот период 20 ГВт «зеленых» электростанций. Однако пока эта идея не нашла поддержки за пределами круга инвесторов. Механизм поддержки ВИЭ на оптовом рынке электро­энергии и мощности после 2024 года пока неизвестен, хотя многие считают, что, несмотря на большое число претензий к плате за мощность, высока вероятность ее сохранения при условии ужесточения требований к проектам (снижение капитальных расходов, повышение эффективности работы электростанций на ВИЭ и т. д.).

Возможно, в ближайшее время будет проведена работа по совершенствованию поддержки ВИЭ на розничных рынках. Сейчас обсуждаются предложения по разработке четких критериев отбора проектов и предоставлению минимальных гарантий инвесторам.

Разработан проект закона о внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» по вопросам развития микрогенерации за счет ВИЭ. Под объектом микрогенерации предлагается понимать генерирующий объект с установленной мощностью до 15 кВт, который используется потребителями для удовлетворения своих потребностей в электроэнергии. Новый закон позволит собственникам микрогенерирующих установок «сбрасывать» излишки произведенной электроэнергии в сеть и «забирать» из сети необходимую электроэнергию в период, когда собственной генерации недостаточно. Однако покупать электроэнергию у гарантирующего поставщика такой собственник будет по розничным ценам, а продавать – по более низким оптовым. Таким образом, экономические стимулы развития микрогенерации за счет ВИЭ в данном законопроекте полностью отсутствуют: добиться того, чтобы объект сетевой микрогенерации окупился без субсидий, особенно учитывая дороговизну микрогенерации за счет ВИЭ, в таких условиях будет очень сложно.

Ряд российских отделений крупных иностранных корпораций желают приобретать в России «зеленые» сертификаты, подтверждающие их переход на ВИЭ. В основном это касается компаний, участвующих в глобальной инициативе RE100. Компании RE100 берут на себя добровольные обязательства по переходу на ВИЭ к определенному сроку. Однако в России система «зеленой» сертификации пока отсутствует – имеются лишь сертификаты, подтверждающие объем производства электрической энергии на основе использования ВИЭ, однако они не подлежат продаже и представляют собой лишь запись в соответствующем реестре.

В целом, можно считать, что в последние годы в России наконец-то был дан старт развитию возобновляемой энергетики. От абстрактных планов удалось перейти к реализации и эксплуатации конкретных объектов ВИЭ. Поскольку в России уже есть несколько заводов, которые производят оборудование для возобновляемой энергетики, и планируется создание новых крупных производств, скорее всего, поддержка отрасли будет сохранена на период до 2035 года. Однако ввиду того, что для России характерны сравнительно низкие цены на традиционную генерацию, отечественные технологии ВИЭ неразвиты, а опыт реализации проектов в данной сфере ограничен, сектор «зеленой» энергетики пока проигрывает в конкурентоспособности. Нет и особенно сильного желания ускорить достижение конкурентоспособности ВИЭ со стороны государства (через увеличение объемов инвестиций, проведение НИОКР и т. д.). Поэтому оснований для ожидания прорыва в российском секторе ВИЭ пока нет.

Вероятнее всего, к 2035 году в России будет установлено 11,6 ГВт электростанций на ВИЭ или немного больше, если крупным участникам отрасли удастся убедить в этом государство. При этом на генерацию за счет ВИЭ в России будет приходиться не более 3%, в то время как в среднем по миру значение этого показателя будет измеряться двузначными цифрами, а отдельные страны преодолеют отметку 50%.

Татьяна Ланьшина