Право на участие

tiny forest Credit: Ariel Dovas

Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Граждане могут влиять на экологическую политику государства и решение экологических проблем. Вопрос: как это право можно реализовать.

«У меня сквер вырубают рядом с домом, будут строить магазин, кто может помочь?» – пишет в Фейсбуке мой институтский товарищ Сергей. Его поддерживают сочувствующие, делают перепост. На просьбу о помощи Сергей получает советы: узнать, когда общественные слушания по проекту, подключить к проблеме журналистов, обратиться за помощью к местным депутатам. Насколько же механизмы общественного участия работают? Вместе с экспертами разбирался журнал «Экология и право».

Послушаем общество

Общественные палаты, общественные слушания, общественные акции, общественные приемные, общественные обсуждения – механизмы, которое предусмотрены законодательством.

Самый известный механизм участия граждан в принятии решений – общественные слушания. Они могут проводиться по любым вопросам местного самоуправления. Объявления об общественных слушаниях чаще всего можно увидеть на дверях в подъездах домов – как приглашение жителей к участию в  управлении.

Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» называет участие граждан в обсуждении различных вопросов, которые затрагивают интересы широкого круга лиц, общественными, или публичными, слушаниями.

Слушания проводятся по проектам генеральных планов, правил землепользования, застройки и благоустройства, планировки и межевания территории. Основанием для их проведения служит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Если говорить об экологии, то граждане могут воспользоваться своим правом участия – в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Согласно этому документу общественные и некоммерческие организации могут организовывать общественные (публичные) слушания по вопросам, касающимся сохранения природы.

Для того чтобы участвовать в общественных слушаниях, достаточно прийти на них.

Общественная оценка

Предотвратить экологический ущерб, к которому может привести новое строительство, должна процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). ОВОС – это один из разделов проекта, который рассматривается при принятии решения о возведении новых объектов. «Один из механизмов участия граждан в принятии экологических решений – процедура ОВОС, – говорит юрист Всемирного фонда дикой природы (WWF) России Екатерина Хмелева. – Есть положение об оценке воздействия на окружающую среду. Все компании, которые ведут строительство, обязаны проводить общественные слушания в рамках ОВОС».

Основным действующим нормативным документом, в котором прописаны все этапы общественного участия в процедуре ОВОС, остается Положение об ОВОС (Приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372). Однако компании пользуются пробелами и противоречиями в законах и не всегда проводят общественные слушания или проводят их с удобным для себя результатом. Между тем общественные обсуждения в рамках ОВОС могут быть полезны для застройщиков.

Заместитель председателя Комитета спасения Печоры Иван Иванов рассказал, что на публичных слушаниях по обустройству нефтяной скважины на месторождении им. А. Алабушина местные жители предупреждали, что скважина расположена в пойме реки и будет затоплена при разливе. Но проектировщики не восприняли всерьез это замечание и не изменили своих планов. В результате во время бурения скважину затапливало, а в апреле 2017 года она загорелась. По мнению Иванова, консультации с жителями могут привести не только к противостоянию, но и  улучшить проект.

Общественные слушания также помогают избежать отмены проекта из-за протестов местного населения. В качестве примера Иванов приводит попытку компании «ЛУКОЙЛ» построить шламохранилище в одном из отдаленных районов Коми: «Общественные слушания были якобы проведены, но реально в них участвовали четыре человека из местного населения. Строительство началось, и тут же начались стихийные акции в соседних деревнях. Протест был такой силы, что работы остановили. К сожалению, этот пример ничему не научил «ЛУКОЙЛ», и они опять пытаются строить без нормальных общественных слушаний».

Коллегу поддерживает глава Центра экспертиз ЭКОМ Александр Карпов. Он полагает, что общественное участие – это бесплатный или почти бесплатный для компаний источник информации о последствиях проекта. В Казани строительная компания «ЮИТ Казань» после общественных обсуждений и обращений граждан пересмотрела планы по застройке зеленой территории и набережной. Застройщик согласился обеспечить доступ к реке и разбить сквер, который соединит новые дома с природным массивом.

«Общественные слушания и обсуждения часто носят формальный характер и не приводят к изменению проектов. Но этот инструмент общественного участия существует, и им необходимо пользоваться, чтобы отстаивать свое право на благоприятную окружающую среду», – настаивает исполнительный директор Экологического правового центра «БЕЛЛОНА» Артем Алексеев.

Эксперты отметили моменты, которые сводят на нет общественные слушания. Организаторы используют заведомо неэффективные механизмы оповещения о месте и времени проведения слушаний. Например, дают объявление в «Российской газете», которую не доставляют в отдаленные населенные пункты, – там проще было бы расклеить объявления. Либо назначают слушания в населенных пунктах, до которых крайне сложно добраться, и в неудобное время. Подобная практика характерна для добывающих компаний. Так организаторы пытаются осложнить доступ гражданам к мероприятию.

Часто по итогам слушаний не проводится голосование, а в проект вносятся только рекомендации. Эти рекомендации должны быть учтены застройщиком – и проведены повторные слушания, но этого не происходит.

Компании стараются не узнать мнение жителей, а сформировать нужное им. Представители фирм работают с отдельными гражданами, агитируют их и именно им обеспечивают доступ на общественные слушания.

«Вызывает вопросы публикация материалов. Часто проект можно получить только на слушаниях, и неподготовленному человеку разобраться с ним сложно. Я фотографирую 200 страниц проекта и отправляю эксперту-геологу в Москву. Только потом я могу что-то сказать о проекте. А если речь идет о жителях деревень – у них нет возможности разобраться, и организаторы слушаний не стремятся ничего объяснять», – говорит Иван Иванов.

К подобным манипуляциям общественным мнением необходимо подготовиться, если вы собираетесь принять участие в слушаниях. Проектную документацию вы имеете право получить заранее по запросу и ознакомиться с ней. Извещение о проведении слушаний придется вылавливать в Интернете или на сайтах местных органов самоуправления. Вероятность того, что слушания будут проведены в неудобное время, близка к 100%, готовьтесь выделить на это время.

А теперь новости

В 2017 году в Градостроительный кодекс была включена статья 5.1, которая подробно регламентирует порядок проведения публичных слушаний – от оповещения до публикации заключения о результатах. Основным новшеством закона стало то, что участниками слушаний могут быть только граждане, проживающие на территории действия проектов, планов и правил, либо правообладатели земельных участков, строений и прочей собственности, которая может быть затронута их реализацией.

Юристы движения ЭКА высказали опасение, что общественные слушания, в которых участвуют только местные жители, неоправданно сужают круг заинтересованных лиц: «Подобное ограничение может лишить возможности высказать свое мнение тех, кто не проживает конкретно на территории реализации проекта, но может быть затронут негативными последствиями, что не редкость, учитывая связность экосистем».

Вернемся к положительным изменениям. Теперь обязательно рассмотрение организатором слушаний замечаний и предложений, поступивших не только во время их непосредственного проведения, но и в письменной форме и через интернет-сайт, отмечают эксперты ЭКА.

Юристы призывают граждан, несмотря на существующие слабые места и недобросовестность компаний, использовать инструмент общественных слушаний для выражения своей позиции. «Я призываю не красить все черной краской. В моей практике есть примеры, когда участие в слушаниях срабатывало», – отмечает Екатерина Хмелева.

Право на объединение

Когда речь идет об общественности, подразумевается, что люди принимают обоснованные, хотя бы для самих себя, решения и действуют разумно. Но для того чтобы действовать обоснованно, гражданам необходимо затратить массу усилий.

Когда речь идет о высших государственных чинах и главах бизнес-корпораций, подразумевается, что они тоже должны принимать решения, вооружившись знаниями. Масса организаций и лоббистов разных сторон работает над созданием пояснений для этой группы лиц.

Просвещение граждан ведется в меньшем объеме, хотя они тоже лица, принимающие решения. И им необходимо понимать, какое решение будет наилучшим, а для этого надо приложить усилия.

«Говоря об общественном обсуждении, надо понимать, что участие в этом процессе связано с издержками для граждан. Они включают затраты на доступ к информации, изучение постоянно меняющегося законодательства, доступ к участию в процедуре слушаний (поездки, подготовка позиции, переговоры и пр.), контроль реализации принятых решений – от непосредственного контроля за деятельностью до судебных издержек. Опыт показывает, что подобные затраты во много раз превышают экономические возможности гражданина, а также имеющееся у него свободное время», – отмечает Александр Карпов.

Исходя из этой установки, возрастает роль организаций и людей, которые специализируются на представлении общественных интересов. «В принципе вся наша деятельность состоит в представлении общественных интересов в государственном управлении», – говорит Екатерина Хмелева. Она также отмечает, что участие в общественной деятельности связано для гражданина с издержками. Гражданин должен вникнуть в суть проблемы, разобраться в документах. Как минимум, гражданин должен обратиться за помощью в общественную организацию.

Некоторое время назад, рассказывает Хмелева, проводились семинары, где граждан обучали взаимодействию с властями по экологическим вопросам: «Но туда надо хотя бы прийти, и это тоже затраты. Когда люди разводятся, они готовы платить юристам, когда заливают соседей – тоже, а в случае охраны природы  – не только платить, но и действовать не готовы. Но никто за граждан этого делать не будет, у общественных организаций нет такого ресурса».

Юрист обращает внимание на развитие низовых общественных инициатив – grassroots и напоминает: «То же движение – Комитет спасения Печоры был создан по проблеме нефтеразлива, а сейчас это известная природоохранная инициатива».

Иван Иванов уточняет, что их организация не зарегистрирована как юридическое лицо – это общественное объединение. Такая организация не имеет своего счета, не ведет бухгалтерскую отчетность, не может получать финансирования, но она и не может быть признана «иностранным агентом» или еще каким-то образом быть дискредитирована властями. В то же время Комитет спасения Печоры включается в решение проблем по общественным слушаниям, по нефтеразливам и прочим экологическим проблемам.

Создание и деятельность общественных объединений регламентирует Федеральный закон «Об общественных объединениях». Общественное объединение имеет право свободно распространять информацию о своей деятельности, участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим федеральным законом и другими законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность.

«Такая организация не позволяет решать системные вопросы, но оперативно реагировать на текущие проблемы мы можем, и успешно», – поясняет Иван Иванов.

По мнению Артема Алексеева, обращение в общественные организации – хороший совет для граждан, как и создание своих объединений: «Насколько мне известно, в регионах представители общественных природоохранных организаций, которые были признаны «иностранными агентами», стали работать как незарегистрированные НКО и движения».

«Самое простое – обратиться в общественное объединение, потому что когда гражданин один, ему сложно. Право на общественные объединения – это одна из возможностей участия и воздействия на принимаемые решения», – поддерживает коллег Екатерина Хмелева.

Пикеты и акции

Большинство экспертов отметили, что самыми действенными инструментами участия граждан в отстаивании прав остаются митинги и пикеты.

Порядок их проведения регулируется Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В законе говорится, что граждане должны уведомить государственные службы о проведении пикета, а не получить разрешение. Уведомление подается в орган местного самоуправления, на территории которого планируется его проведение, не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения.

«Формально самого факта подачи уже достаточно для того, чтобы ваше мероприятие считалось законным. Орган, в который было подано уведомление, обязан лишь поставить на нем печать о принятии с указанием даты и времени», – уточняют юристы движения ЭКА.

Подать заявление может любой гражданин. В заявлении необходимо указать место, время и количество людей, которые примут участие в акции. Власти должны принять к сведению полученные данные и обеспечить безопасность проведения мероприятия.

Но в законе есть лазейка. Она позволяет государственным органам отказывать в проведении митинга по какой-либо причине. Часто это делается накануне дня проведения акции, и организаторам ничего не остается, как отменить мероприятие.

По «обоснованным причинам» власти переносят проведение мероприятий в отдаленные районы города, заранее ограничивая количество участников. Чиновники также могут запретить использование громкоговорителей и установку сцены, что снижает эффект от митинга.

Противодействовать манипуляциям властей трудно. Опытные акционисты рекомендуют подавать уведомление о проведении митинга как можно раньше, чтобы иметь в запасе время на исправление ситуации с «обоснованными причинами».

Помощь в организации митингов могут оказать местные депутаты. Они могут выступить заявителями и правильно оформить бумаги при подаче документов.

Если акцию не согласовали, можно выйти на одиночный пикет, о котором уведомлять не нужно. «Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию», – говорится в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Когда речь идет об одиночном пикетировании, то следует учесть, что по одному можно стоять не ближе 50 метров друг от друга. Подобная оговорка позволяет организовать массовый «одиночный» пикет. Однако если суд усмотрит в череде пикетов общий замысел, то они могут быть признаны одним публичным мероприятием.

Общественные инспекторы

Эксперты отметили, что вот-вот заработает институт общественных инспекторов по охране природы.

Поправки в статью 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды», вступившие в силу в июле прошлого года, позволяют общественным инспекторам работать. Приказ Минприроды, который расписывает порядок работы инспекторов, разработан и вскоре будет подписан.

Общественные инспекторы будут оказывать содействие органам государственного надзора в работе по контролю за соблюдением требований закона, фиксировать нарушения и направлять информацию о таких случаях в органы государственного надзора.

Как отмечают эксперты, инспектор будет представлять интересы граждан профессиональнее. Для того чтобы получить корочку, подтверждающую профессионализм, необходимо сдать экзамен на знание законодательства в области охраны окружающей среды, прав общественных инспекторов, основ экологии, необходимых для общественного просвещения. Удостоверение инспектора будет выдаваться сроком на один год с возможностью пролонгации. Общественные инспекторы будут занесены в специальные реестры контролирующих органов, что, несомненно, придаст корочке вес.

«Эффективность общественных инспекторов будет зависеть от их практики применения своих возможностей. Общественный инспектор знает, куда написать по определенному нарушению. Полномочий-то у него фактически нет. Он может участвовать в проверках. Такой человек обладает большими знаниями по сравнению с обычным гражданином», – поясняет Екатерина Хмелева.

«Общественный инспектор не может ничего, чего не может гражданин. Чтобы отметить нефтяное пятно, нужен GPS, а еще фотоаппарат, чтобы его зафиксировать. Эти приборы ему никто не выдаст. Допустим, инспекторов будут звать на выезды на нефтяные предприятия, так мы и так туда ездим. Не исключаю, что создается институт контролеров, который будет существовать в противовес гражданам», – поделился сомнениями Иван Иванов.

Артем Алексеев со ссылкой на ответ Росприроднадзора на направленный им журналистский запрос, сказал, что пока заявлений на выдачу удостоверения общественного инспектора от граждан в органы власти не поступало.

Общественная палата

Выборы в Общественную палату РФ прошли в 2017 году, следующий состав палаты будет избираться в 2020 году.

«Общественная палата стала более активно заниматься экологией. Но она не формирует свою повестку. Ресурс у Общественной палаты огромный, а взаимодействие со СМИ может быть лучше, чем выезды в регионы», – отметил член Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации Рашид Исмаилов.

Формирование Общественной палаты РФ проходило следующим образом:

– 40 человек назначались указом президента РФ;

– 85 представителей региональных общероссийских общественных организаций избирались региональными общественными палатами;

– 42 члена избирались из представителей некоммерческих организаций.

Общественные палаты как посредники между гражданским обществом и властью существуют в регионах. Треть членов Общественной палаты региона назначает глава региона из числа представителей общероссийских общественных организаций и еще треть – региональный парламент. Отобранные главой региона и региональным парламентом члены Общественной палаты выбирают еще треть ее состава – из числа представителей общественных организаций региона. Финансирование региональной Общественной палаты происходит за счет средств бюджета региона.

«Глава WWF России Игорь Честин – член Общественной палаты РФ. Этот орган может дать рекомендацию, быть площадкой для независимого обсуждения. Рассылает резолюции мероприятий. У Общественной палаты есть механизм общественных экспертиз. Для общественности это возможность донести свои возражения и комментарии до Госдумы или других органов власти. Решение палаты придает больший вес рекомендациям», – говорит Екатерина Хмелева.

Эксперты полагают, что инструмент у общественных палат есть, но эффективным его назвать нельзя. Как рассказал Иван Иванов, их обращение в Общественную палату Республики Коми не принесло результата.

Что еще можно?

Эксперты назвали механизмы, которые могут сработать при отстаивании экологических прав граждан.

Можно использовать СМИ для получения быстрого ответа на вопрос. Правда, для этого проблема должна быть новой и крупной. Затяжные протесты редко становятся поводом для новостей и статей. Однако следует вести свою группу в социальной сети, чтобы познакомить интересующихся историей вопроса и состоянием дел. Обращение в СМИ ускорит ответ от властей на какой-либо вопрос.

Согласно Закону РФ «О средствах массовой информации» организации обязаны предоставлять информацию по запросу СМИ в течение семи дней, как и органы местного самоуправления и государственные органы. В случае если запрос в государственные органы поступает не от СМИ, а от гражданина, то ответ придется ждать 30 дней.

Грамотный запрос можно сформулировать с помощью сервиса «РосОтвет», который создан Санкт-Петербургской правовой организацией «Команда 29».

Можно организовать референдум. Комитет спасения Печоры пробовал организовать референдум в Коми по вопросу ответственности добывающих компаний за нефтеразливы. В течение года активисты готовили и согласовывали документы с местными властями, но референдум провести так и не разрешили.

Тем не менее «Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек – для выдвижения инициативы проведения местного референдума», – говорится в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Можно ловить момент. WWF России удалось использовать механизм Российской общественной инициативы (РОИ), который был предложен президентом в преддверии выборов 2012 года. Если общественникам удавалось собрать 100 тысяч подписей по какому-либо вопросу, то вопрос выносился на обсуждение в Государственную думу. WWF России удалось «подтолкнуть» принятие закона о защите от загрязнений морей.

«Есть механизм Российской общественной инициативы и сайт, через которые можно подавать предложения. Если 100 тысяч подписей соберете, то это рассмотрят. Я какое-то время назад смотрела, какие инициативы прошли, – там единицы. Мне показалось, что там собирают подписи за то, что было принято, то, что и так приняли бы. Для нас было важно способствовать принятию закона о морях с помощью РОИ, и это удалось, больше мы этим механизмом не пользовались. Важно держать руку на пульсе, знать, что появляется нового и чем можно воспользоваться», – прокомментировала Екатерина Хмелева.

Можно отправить обращение. Движение ЭКА отмечает обращение в местные органы власти как один из возможных путей решения проблемы. Летом 2016 года жителями города Дзержинский Московской области совместно со специалистами ЭКА было подготовлено обращение в администрацию МО Городской округ Дзержинский о загрязнении отдыхающими берегов Малого и Большого Дзержинских песчаных карьеров. Оказалось, что загрязненные участки находятся в составе земель лесного фонда. Обращение было перенаправлено администрацией в лесное ведомство. В результате проведенной уборки территория была полностью очищена.

«Петиции утратили эффективность, их много. Чиновники уже рассматривают их как спам. Похожая ситуация с коллективными обращениями. На мой взгляд, обращения работают, если они грамотно составлены и направлены в нужные органы власти», – поясняет Артем Алексеев. Сто личных обращений от граждан гораздо лучше, чем одна петиция, подписанная теми же 100 гражданами.

Коллега Артема Алексеева из WWF России отметила, что на ее памяти был случай, когда гражданин в течение двух месяцев отправил 40 обращений в разные инстанции. Его просьба касалась асфальтированного участка газона. В результате асфальт убрали. «Для того чтобы получить результат, надо приложить усилия. Необходимо разобраться в вопросе, посмотреть законодательство, связаться с общественными организациями, которые заняты природоохранной деятельностью в регионе. Опыт отстаивания своих интересов сработает, если не в этом, то в другой ситуации», – считает Екатерина Хмелева.

Подробную инструкцию о том, как составить обращение в государственный орган и получить на него ответ, можно узнать из брошюры «Юридические механизмы защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду: практическое пособие для граждан», подготовленной Экологическим правовым центром «БЕЛЛОНА».

Наталья Парамонова