Лесные отношения: сложно и нелогично

tree-nature-forest-branch-silhouette-cold-1180528-pxhere.com(2) Credit: pxhere.com

Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Крупные изменения Лесного кодекса, как правило, вызывают волну «лесного» нормотворчества, включающего как разработку новых отраслевых актов, так и приведение старых в соответствие с изменившимся кодексом. Аналогичная волна вызывается изменением структуры органов управления лесами (правовые акты, утверждавшиеся ранее приказами Минсельхоза и Рослесхоза, с теми или иными изменениями переутверждаются приказами Минприроды), а также принятием отраслевых документов стратегического планирования.

Эти волны, возбуждаемые разными источниками, усиливают либо ослабляют друг друга и формируют очень сложную и нелогичную систему постоянных изменений в российском лесном законодательстве. В этом нормотворческом хаосе можно выделить несколько крупных направлений, соответствующих тем или иным концептуальным идеям. Границы этих направлений обычно условны, принимаемые правовые акты часто имеют мало общего с тем, что задумывалось и декларировалось изначально. Тем не менее выделить эти направления полезно для систематизации происходящих в российском лесном законодательстве изменений.

Одной из главных тем в современном российском «лесном» нормотворчестве является интенсификация использования и воспроизводства лесов. Идейной основой этой темы служит разработанная Санкт-Петербургским НИИ лесного хозяйства «Концепция интенсивного использования и воспроизводства лесов». С одной стороны, у концепции пока нет ясного правового статуса – максимум, что она пока заслужила, это одобрение на совещании у замминистра природных ресурсов и экологии Российской Федерации – руководителя Федерального агентства лесного хозяйства И.В. Валентика 29 мая 2015 года (соответствующая редакция концепции размещена на сайте СПбНИИЛХ). С другой стороны, в соответствии с этой концепцией разрабатываются новые редакции важнейших лесохозяйственных правовых актов, из которых три уже были утверждены и вступили в силу. В частности, Минприроды России утверждены новые Правила заготовки древесины (приказ от 13.09.2016 №474), Правила лесовосстановления (приказ от 29.06.2016 №375) и Правила ухода за лесами (приказ от 22.11.2017 №626). Готовятся изменения порядка исчисления расчетной лесосеки, возрастов рубок, требований к разработке лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков, лесных планов.

При правильной организации лесного хозяйства интенсивность воспроизводства и выращивания лесов и интенсивность их использования в длительной перспективе неразрывно связаны друг с другом: сколько и какой древесины получилось вырастить – столько и такой древесины можно использовать. Однако, поскольку воспроизводство и выращивание леса представляет собой очень длительный процесс, связь эта характерна именно для длительных периодов времени – нескольких десятилетий и более. В краткосрочной перспективе лесозаготовитель пользуется теми лесами, которые выросли сами или были выращены людьми по старым правилам и нормам, а теми, что выращиваются сейчас или будут выращиваться в ближайшие годы по новым правилам и нормам, – будут пользоваться другие лесозаготовители через многие годы или десятилетия. Поэтому в краткосрочной перспективе интенсификация использования лесов (получение той древесины, которая в них уже есть) и интенсификация воспроизводства лесов (выращивание той древесины, которую можно будет использовать через несколько десятилетий) – это разные процессы.

Простой и естественной связи между ними нет: наличие того, что можно срубить в лесу прямо сейчас, напрямую не зависит от того, что в этом лесу может быть выращено через несколько десятков лет. Эту связь можно установить искусственно, на законодательном уровне – однако в рамках концепции и основанных в соответствии с ней нормативных правовых актов этого сделать не удалось. Фактически изменения, направленные на интенсификацию использования лесов, и изменения, направленные на интенсификацию воспроизводства лесов, реализуются в них независимо друг от друга. И это ведет к сохранению нынешней ситуации, при которой у лесопользователей есть интерес к более интенсивной заготовке древесины, но нет интереса к качественному ведению лесного хозяйства, направленного на воспроизводство лесов.

Важнейшим нововведением, связанным с реализацией концепции, стало выделение модельных лесных районов, для которых предусматриваются собственные требования, существенно отличающиеся от требований для остальной территории страны. Правилами ухода определены лесохозяйственные нормативы для трех таких районов – Двинско-Вычегодского, Балтийско-Белозерского и Среднеангарского таежных лесных районов, Правилами лесовосстановления – для одного (Двинско-Вычегодского). Для модельных лесных районов вводится принципиально новая система требований к проведению коммерческих рубок ухода – прореживаний и проходных рубок, позволяющая проводить эти рубки со значительно более высокой интенсивностью, чем ранее. В сущности, в модельных лесных районах вводится «скандинавская» система высокоинтенсивных коммерческих рубок ухода в насаждениях, не достигших возраста спелости. Проблема состоит в том, что в скандинавских странах эти высокоинтенсивные коммерческие рубки ухода проводятся в специально выращиваемых насаждениях, сформированных более ранним некоммерческим уходом, у нас же эти рубки в большинстве случаев будут проводиться в неухоженных и неподготовленных лесах. Во многих случаях это неизбежно приведет к снижению устойчивости и продуктивности остающихся после рубок насаждений, а иногда и к их распаду.

Еще одним важным нововведением стало расширение понятия «лесовосстановление» (причем не только для модельных районов, но и для территорий по всей стране). Теперь одним из видов «лесовосстановления» является «естественное лесовосстановление вследствие природных процессов», то есть фактически оставление вырубленных площадей на произвол судьбы. Места, где это допускается, должны быть определены в лесохозяйственных регламентах и проектах освоения лесов, но этот вопрос, скорее всего, будет легко решаться на уровне взаимодействия между конкретными лесопользователями и органами управления лесами. Конечно, нововведением это можно назвать только с правовой точки зрения, поскольку в действительности основная часть вырубленных площадей в таежной зоне и так «восстанавливается» исключительно этим способом.

Кроме того, новые Правила ухода за лесами вернули некоторые виды рубок, которые официально классифицируются как уход, но в реальности представляют собой полные аналоги коммерческих рубок, связанных с заготовкой древесины в спелых и перестойных насаждениях, – так называемые рубки обновления, рубки переформирования, рубки реконструкции и рубки сохранения. Это те самые рубки, с которыми в 1990-е годы было связано наибольшее количество конфликтов и скандалов в наиболее густонаселенных регионах страны, и которые чаще всего использовались для обхождения запретов и ограничений на заготовку древесины в защитных лесах и на особо охраняемых природных территориях. Конечно, установленные сейчас запреты и ограничения в защитных лесах далеко не всегда разумны, но и предусмотренный новыми Правилами ухода способ обхождения этих запретов назвать разумным тоже никак нельзя. Положительным моментом является то, что в защитных лесах для проведения этих видов рубок потребуется составлять специальные проекты и размещать их для всеобщего ознакомления в Интернете – как это сейчас делается с документами, обосновывающими проведение санитарных рубок.

Поскольку главный документ, разработанный в рамках концепции интенсификации, – новые Правила ухода за лесами – вступил в силу только 5 января 2018 года, о какой-либо устоявшейся практике применения новых правил говорить пока рано. Потребуется два-три года, чтобы эту практику в полной мере оценить и обобщить, а пока перспективы не выглядят оптимистично.

Лесная амнистия

31 июля 2017 года был официально опубликован и вступил в силу Федеральный закон от 29.07.2017 №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», больше известный как закон о «лесной амнистии». Закон предусматривает прощение тех, у кого в собственности в силу разных причин оказались земельные участки или их части из состава бывших земель лесного фонда (которые согласно статье 8 Лесного кодекса РФ должны находиться в федеральной собственности, а также согласно статье 11 Лесного кодекса РФ быть открытыми для свободного и бесплатного посещения).

При подготовке этого закона законодатели смешали добросовестных собственников – тех, чьи участки оказались на землях лесного фонда в силу некриминальных причин (например, на землях, ранее предоставленных для размещения лесных поселков, пионерлагерей, домов отдыха и т. д.) или пересеклись с землями лесного фонда из-за хаоса в государственном земельном учете, и тех, кто получил куски государственной лесной собственности в результате разнообразных мошеннических схем. В итоге право собственности на многие земельные участки, выведенные из собственности Российской Федерации и из общего пользования граждан криминальным образом, будет теперь легализовано.

Вообще этот закон очень сложный, мутный и противоречивый – ко второму и третьему чтениям в Госдуме он готовился в спешке, и на серьезную правовую экспертизу того, что получилось, времени у законодателей явно не было. Прошло уже больше восьми месяцев со дня вступления его в силу, но пока до конца непонятно, как он будет работать. С большой вероятностью он может привести даже к большему хаосу в учете лесных участков, чем было раньше (особенно с учетом того, что почти три четверти земель лесного фонда лишь номинально находятся в собственности Российской Федерации, но не имеют точных границ, поставленных на государственный кадастровый учет). Как бы то ни было, закон позволит завершить огромное количество разнообразных схем по выводу лесных участков из государственной собственности и из общего пользования российских граждан и станет, по-видимому, ключевым элементом одной из крупнейших земельных афер начала XXI века.

По данным, представленным замминистра экономического развития РФ – руководителем Росреестра В. В. Абрамченко на слушаниях по проекту закона 16 марта 2017 года в Госдуме, количество подтвержденных пересечений участков земель лесного фонда с землями других категорий составляло 377 тыс., а общее количество, оценочно, – около 1,5 млн. По данным, озвученным на итоговом заседании коллегии Росреестра, с момента вступления закона в силу в августе 2017 года по состоянию на 1 января 2018 года отмечено около 2,7 тыс. случаев применения «лесной амнистии». Таким образом, абсолютное большинство случаев применения «лесной амнистии» еще впереди.

Контроль за оборотом древесины

Федеральным законом от 28.12.2013 №415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в России была введена система контроля за оборотом древесины и некоторых важнейших видов лесной продукции. Несмотря на то, что со времени принятия этого закона прошло уже около пяти лет, система до сих пор в полной мере не устоялась. Основными нововведениями, связанными с этим законом, стали Единая государственная автоматизированная информационная система (ЕГАИС) учета древесины и сделок с ней и система сопроводительных документов на перевозку древесины.

Изначально ЕГАИС позиционировалась как эффективное средство для охраны лесов от незаконных рубок – предполагалось, что она хотя бы отчасти смягчит последствия уничтожения обходной системы охраны лесов после принятия Лесного кодекса РФ в 2006 году. Первые годы применения этой системы показали, что на масштабы незаконных рубок повлиять она практически не может. Связано это с тем, что при предоставлении лесных участков в пользование (в частности, в аренду) имеющаяся на этих участках древесина учитывается очень приблизительным образом – обычно по материалам лесоустройства с давно истекшим сроком давности и результатам глазомерной таксации. Установленный объем заготовки древесины по лесным участкам, как правило, не обеспечивается имеющимися на этих участках экономически доступными лесными ресурсами, а это в большинстве случаев создает значительный зазор между тем, что разрешено рубить – и что реально имеет смысл рубить при имеющемся спросе на древесину. Этот зазор в масштабах лесной отрасли настолько велик, что позволяет легализовать практически любые объемы «ворлеса» – древесины незаконного или сомнительного происхождения. Есть и другие способы и механизмы легализации незаконно заготовленной древесины до ее учета в ЕГАИС; кроме того, значительная часть древесины перерабатывается и используется на местном уровне и вообще не проходит через пункты, где ее оборот можно как-либо проконтролировать.

Несмотря на то, что непосредственно на ситуацию с незаконными рубками контроль за оборотом древесины и некоторых видов лесной продукции повлиять не может, система ЕГАИС позволяет заинтересованным сторонам получить информацию о том, какие именно организации вовлечены в те или иные лесные сделки, затрагивающие те или иные лесные участки. И в некоторых случаях это оказывается полезным для выявления виновников некоторых нарушений.

Законопроект о недревесной древесине

Важным планируемым нововведением, которое может прямо или косвенно затронуть интересы многих людей, является отнесение валежника (сухих деревьев или их частей, лежащих на земле) к недревесным лесным ресурсам. Соответствующий законопроект – №116620-7 «О внесении изменений в статью 32 Лесного кодекса Российской Федерации (в части отнесения валежника к недревесным лесным ресурсам)» был принят Госдумой в первом чтении 7 февраля 2018 года. Примечательно, что это уже четвертый законопроект на эту тему, внесенный в Думу за последние два года, и после него был внесен пятый.

Сейчас формально у граждан нет права заготавливать и использовать в лесу даже мертвую древесину на дрова – а нужно это не только жителям сельских поселений и дачникам, но и туристам, рыбакам, охотникам, сборщикам грибов и ягод, работникам разнообразных экспедиций (то есть тем, кто использует дрова для костров и т. д.). В большинстве случаев самовольная заготовка дров, конечно, вроде бы не приводит ни к каким последствиям, но может и привести – ситуации бывают разные.

В рамках нынешнего лесного законодательства, содержащего огромное количество избыточных запретов и ограничений, депутаты не нашли более простого способа дать людям возможность бесплатно собирать мертвую древесину на дрова, чем объявить эту мертвую древесину «недревесным лесным ресурсом». Звучит, конечно, смешно – но, видимо, лучше решить проблему таким безумным способом, чем не решить никак.

Алексей Ярошенко