Законодательная недостаточность

Ekaterina Khmeleva Екатерина Хмелева, директор программы «Регулирование охраны окружающей среды» Всемирного фонда дикой природы (WWF) России.

Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

 

– В каком направлении развивается российское природоохранное законодательство в последние годы?

– Развивается несколько направлений. То, что у всех на слуху, – совершенствование законодательства в области обращения с отходами. Действительно, здесь наблюдаются значительные изменения. Но это не тема WWF, мы просто следим за тем, что происходит. Также произошли большие изменения после принятия в 2014 году закона №219, направленного на внедрение наилучших доступных технологий на российских предприятиях.

Я бы сказала, что это два основных направления, которые развивались. Чуть больше внимания следовало бы уделять развитию особо охраняемых природных территорий. Мы видим, что в этой области принимаются законы, которые отрицательно сказываются на всей заповедной системе. Например, поправка 2016 года, которая позволяет создавать биосферные полигоны – территории, где возможно капитальное строительство в целях физкультуры и спорта внутри заповедников. Не решены насущные вопросы, на регулирование которых направлен проект закона о внесении изменений в федеральный закон об ООПТ, законопроект так и висит без движения после первого чтения.

Также, по нашему мнению, следует развивать законодательство об охране животного мира – тут тоже много вопросов. При этом в части ужесточения ответственности за нарушение законодательства о животном мире движение есть – так, в Госдуму был внесен неплохой законопроект, повышающий наказание за незаконную охоту и рыболовство, отдельно закрепляющий ответственность за интернет-торговлю исчезающими видами животных.

Какие законы удалось подготовить и принять в последние годы при непосредственном участии экспертов фонда?

– Например, закон о защите морей от нефтяного загрязнения. Это наше основное достижение. В 2013 году он был принят после сбора подписей в рамках Часа Земли.

Также при участии WWF в 2013 году был разработан закон об ужесточении ответственности за незаконную добычу и торговлю особо ценными животными. Позже был принят закон, запрещающий дрифтерный промысел лососевых рыб в российских водах, что очень важно для сохранения диких популяций. Мы активно поднимали вопрос о необходимости принятия таких мер на разных площадках – в СМИ, Совете Федерации, Счетной палате.

Кстати, законопроект о защитных лесах тоже был разработан после сбора подписей в его поддержку в рамках Часа Земли в 2014 году под лозунгом «Защитим защитные леса». В 2017 году он был наконец внесен в Госдуму и принят в первом чтении. У нас есть вопросы к его содержанию, но мы надеемся, что они будут решены в ходе подготовки к следующим чтениям.

В 2012-2013 годах WWF активно занимался сбором подписей для принятия природоохранных законов – например, для защиты морей от нефтяного загрязнения, усиления охраны заповедников. В последние годы такой активности уже не видно. Почему решили сменить тактику?

Сбор подписей крутился вокруг идеи президентской избирательной кампании 2012 года о том, что инициатива, собравшая сто тысяч подписей, должна быть рассмотрена. Потом эта идея получила нормативное закрепление, и сегодня действует сайт Российской общественной инициативы (РОИ), через который собираются подписи. Мы считаем, что это не самый эффективный способ для того, чтобы воплотить в законе ту или иную инициативу. Поэтому мы действуем другими способами: в основном направляя свои предложения и комментарии в Минприроды, Госдуму и поддерживая те или иные инициативы органов власти.

Как вы оцениваете итоги Года экологии с точки зрения природоохранного законодательства? Какие нужные законы удалось принять, а какие нет?

– В правительственном плане Года экологии было только одно мероприятие из двухсот пятидесяти четырех, которое связано с совершенствованием законодательства. Оно касается оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) и стратегической экологической оценки. Когда этот пункт включили в план, мы очень воодушевились, потому что важный законопроект об ОВОС и ГЭЭ был разработан еще в 2011 году при нашем участии. Но с тех пор, несмотря на несколько поручений президента, законопроект круг за кругом проходил межведомственные согласования.

У нас были основания полагать, что законопроект в 2017 году хотя бы внесут в Госдуму. Но, к сожалению, он был внесен только в правительство и потом его опять отправили на очередной круг согласований. Хотелось бы отметить, что в этой ситуации ответственность за затягивание с принятием законопроекта лежит не на Минприроды, а на других ведомствах, не понимающих необходимость принятия этого закона. Поэтому с этой точки зрения можно оценивать итоги Года экологии как неудовлетворительные.

Если же говорить о том, какие еще принимаются законы, не включенные в план Года экологии, то перечень их немаленький. Но это точечные изменения, и они находятся в тех областях, которыми WWF не занимается. В основном они связаны с отходами, нормированием воздействия на окружающую среду.

Мы также ожидали, что в 2017 году будет принят законопроект о внесении изменений в закон об ООПТ. Поправки были приняты в первом чтении в 2016 году.

Еще мы надеялись, что будут определенные движения, направленные на присоединение России к конвенциям Эспо (об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте) и Орхусской (о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды). Что касается Эспо, то можно считать движением законопроект об ОВОС и госэкоэкспертизе. Также по Орхусу был сделан небольшой первый шаг – Минприроды разработан законопроект, вводящий понятие экологической информации и порядок обращения с ней. Тем вариантом, который получился после нескольких кругов согласования, мы удовлетворены.

Но в целом ожиданий было гораздо больше, и Год экологии в этой части мог иметь более очевидные результаты.

Ранее фонд опубликовал любопытную статистику, согласно которой за последние пять лет выполнена только треть поручений президента России в области экологии. Как вы думаете, появилось ли в Год экологии у чиновников желание заниматься природоохранными задачами?

– Можно сказать, что органы власти в основном работали над поручениями, которые дал президент по итогам заседания Госсовета в декабре 2016 года. Сроки по большинству этих поручений прошли, однако сказать, что все поручения выполнены, мы не можем. Тем не менее, движение в направлении выполнения наметилось. Но это движение либо достаточно медленное, либо в ряде случаев осуществляется в тех направлениях, которые не совсем верны. Например, по вопросам защитных лесов – хотя законопроект уже принят Госдумой в первом чтении, не все его положения имеют реальный природоохранный результат.

Поэтому, с одной стороны, в Год экологии велась работа, направленная на выполнение поручений президента, а с другой – ее эффективность оставляет желать лучшего.

Как вы оцениваете работу Госдумы текущего седьмого созыва?

– Этот созыв отличается от предыдущих тем, что теперь есть два комитета, с которыми мы сотрудничаем. Это Комитет по экологии и охране окружающей среды и Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. У нас конструктивные взаимоотношения с обоими комитетами, деловые рабочие отношения с аппаратами комитетов, руководством и депутатами. Нас приглашают на мероприятия, парламентские слушания и другие мероприятия.

Что в российском природоохранном законодательстве не устраивает фонд в первую очередь, а что, наоборот, считаете отличным и подходящим для применения в других странах?

– Что касается применения в других странах, то это трудно оценить, так как у каждой страны свои особенности. Наше законодательство долгое время было достаточно жестким в части нормирования, регулирования и установления правил игры, а вот правоприменение в основном страдало. Сегодня при новых подходах к нормированию, которые пока не вступили в силу, трудно сказать, как это будет выглядеть, но мне кажется, что движение правильное.

Что не устраивает? У нас достаточно большой пробел в области регулирования процедуры ОВОС. Стратегической экологической оценки в российском законодательстве вообще нет. Это очень важный, по нашему мнению, инструмент, который при принятии документа стратегического планирования (например, стратегии развития отрасли или региона) позволяет выбрать решения, с одной стороны, минимизирующие воздействие на окружающую среду, а с другой – не приводящие к отрицательным экономическим и общественным последствиям.

Более того, перенесенное на год вступление в силу изменений в закон об экологической экспертизе значительно расширяет перечень объектов. Предполагалось, что с января 2018 года, а теперь с января 2019 года, объектами государственной экологической экспертизы будут все объекты, относящиеся к первой, наиболее опасной категории по степени их воздействия на окружающую среду. Их довольно много, и если те пробелы, за которые во многом справедливо критикуют систему экологической экспертизы, не будут исправлены к 2019 году, то проведение экспертизы новой большой категории объектов будет либо затруднительным, либо не очень эффективным – в зависимости от объекта. Но если законопроект, направленный на совершенствование процедуры ОВОС, государственной экологической экспертизы, стратегической экологической оценки, будет принят, то эти недостатки и пробелы могут быть исправлены и заполнены. В настоящее время это, пожалуй, наша первая забота, то, чем мы занимаемся.

Есть ли такие законы, которые фонд считает непосредственной угрозой для российской природы и призывает немедленно отменить или переписать?

– Мы не можем так говорить: отменить или переписать. Мы ведь понимаем, как устроен весь процесс законотворчества и подготовки законопроекта. Но нас не устраивают те изменения 2016 года в законе об особо охраняемых природных территориях, которые позволяют создавать биосферные полигоны в заповедниках. То есть фактически они позволяют строить в заповедниках горнолыжные курорты, возводить капитальные строения и инфраструктуру – дороги, необходимые для строений трубопроводы и так далее. И если раньше биосферные полигоны можно было присоединять к заповедникам, и они не затрагивали собственно сами заповедные территории, то эти поправки – даже одна небольшая фраза – позволяют создавать горнолыжные объекты в самих заповедниках. Мы хотим если не отменить поправки, то, по крайней мере, минимизировать их последствия в результате принятия нормативных актов, которые не позволят делать это повсеместно.

Вам удалось что-то сделать в этом направлении?

– Есть поручение президента, которое вышло практически сразу после принятия этого закона в 2016 году. Правительству поручено разработать нормативный правовой акт, устанавливающий порядок создания таких биосферных полигонов с обязательным прохождением государственной экологической экспертизы и обсуждением с общественностью и экспертами. Минприроды полтора года назад разработало законопроект, который еще даже не внесли в правительство. У нас есть ряд предложений к этому проекту и изменениям в сам закон. Мы озвучивали наши предложения на заседании комитета Госдумы, парламентских слушаниях, совещании в Минприроды, но пока предложения остаются предложениями.

Недавно WWF Германии призвал остановить «Северный поток – 2». В свою очередь российский фонд был не против проекта при условии изменения его маршрута, проходящего через Кургальский заказник. Теперь маршрут через заказник утвержден, Германия разрешила начать строительство. Какова позиция WWF России теперь?

– Пока утверждено только заключение государственной экологической экспертизы, которое разрешает прохождение трубопровода через заказник фактически траншейным способом с немного измененной технологией. Что касается всего маршрута, то после экологической экспертизы «Северный поток – 2» должен пройти государственную экспертизу, и тогда можно будет говорить о том, что полностью весь маршрут утвержден.

Что касается WWF Германии, то они говорят о своей части маршрута – водах и суше. При этом немцы тоже не полностью утвердили маршрут, только по суше, а в исключительной экономической зоне еще нет.

Так что говорить о том, что маршрут полностью утвержден, преждевременно. Но наша позиция остается прежней. У нас нет иных вопросов к газопроводу, кроме как о прохождении через Кургальский заказник способом, подразумевающим значительное вмешательство в экосистему.

Игорь Ермаченков