Антон Финогенов: необходимо учитывать интересы всех сторон градостроительного процесса

Anton Finogenov Антон Финогенов – генеральный директор Института территориального планирования «Урбаника». Градостроитель, урбанист, специалист по пространственному планированию и городскому/региональному стратегическому развитию, консультант в сфере реализации крупных девелоперских проектов и комплексных проектов городских изменений, специалист в сфере развития общественных пространств городов, профессор Международной академии архитектуры. Credit: Дарья Тархова

Юлия Мурашова, редактор сайта «Градозащитный Петербург» специально для 67 номера журнала «Экология и право».

 

– Каковы эффективные формы взаимодействия активистов, власти и бизнеса при реализации проектов территориального планирования и застройки, с точки зрения урбаниста? Как, на ваш взгляд, развивается городской активизм в российских городах?

– Я считаю, что развитие городского активизма – не только естественный, но и очень полезный для качества городского развития процесс. Мы часто смотрим на европейские, американские города как на некие ориентиры, и видим, что на принятие важных градостроительных решений, от районного до общегородского характера, влияет множество городских стейкхолдеров  – агентов влияния.

А если мы возьмем типичный региональный российский город, агентами влияния чаще всего выступают региональная власть, муниципальная власть и два-три застройщика. То есть всего три агента влияния. Понятно, что в крупных столичных городах – Петербурге и Москве – их больше. Но в идеале должно быть несколько десятков, и это не только разные уровни власти, в том числе муниципальной, не только бизнес (причем не только крупный, но и средний и малый – через ассоциации), но и по-разному сконфигурированные сообщества: по профессиональному принципу – градостроители, архитекторы, экологи; по территориальному – например, любители Лопухинского сада или Южно-Приморского парка; любые другие формы объединения – конфессиональные, культурные, какие угодно. Все они формируют и формулируют определенный запрос к городу, на который нужно отвечать и через призму которого анализировать городские решения.

С этим процессом нужно учиться работать городским и муниципальным властям, крупным девелоперам, которые последние двадцать лет редко находились в фазе переговоров с кем-то, кроме друг друга. Бывает, что различные сообщества или отдельные активисты используются в политических целях, в бизнес-целях и далее по списку, но это, в общем-то, тоже естественная ситуация, с которой нужно учиться работать.

Бороться с некими возможными перегибами, связанными с политической или бизнес-ангажированностью, можно и нужно двумя методами. Первый – прозрачность и открытость проектов. Проект должен обсуждаться не тогда, когда он уже практически разработан, согласован со всеми уровнями власти, а в рамках первых этапов – на этапе концепции, на этапе согласования основных параметров. Это даст возможность девелоперам не сталкиваться с ситуациями, когда уже выходит строительная техника, организуется стройплощадка, все это делается на основе полученного разрешения на строительство, которое в свою очередь тоже сделано на основе абсолютно легально разработанного проекта планировки, и тут выходят протестовать люди. Причем чаще всего это происходит в случаях, когда основания для протеста действительно есть.

Второй метод – привлечение модераторов для ведения переговоров, зачастую очень длинных, по очень сложным вопросам. Градостроительные вопросы затрагивают права собственности людей, влияют на стоимость их недвижимости. В рамках одной встречи в формате общественных или публичных слушаний невозможно что-то решить, прийти к какому-то компромиссу. И сопровождение таких переговоров – это работа профессионалов, обладающих специальными компетенциями в целом ряде областей – психологии, социологии, конфликтологии, и одновременно понимающих, что такое градостроительство и градостроительное законодательство. Таких людей у нас в стране фактически нет, их никто не готовит, и главное, нет заказа на эту деятельность, она никак не оплачивается. Хотя у нас есть Центр прикладной урбанистики (ЦПУ), сети которого раскинулись по всей стране, он работает скорее вопреки действительности.

Пока для большинства активистов это абсолютно дополнительная, некоммерческая деятельность, что, конечно, профессиональному развитию в этой сфере не способствует. В мире ничего эффективнее прозрачной системы фондов и грантов не придумали. И государство – основной игрок в этой активности. Никаких новых рецептов нет, в Европе эти модераторы работают в основном в рамках грантовых проектов, набираются опыта, компетенции, профессионализма, и самое главное, у них есть возможность апеллировать к государству в конфликтных ситуациях. То есть сначала какие-то некоммерческие исследовательские проекты, потом, возможно, уже сам бизнес поймет, что лучше изначально привлечь сопровождение своего проекта. Бизнесу нужно с минимальными рисками реализовать свой инвестиционный проект, но зачастую он абсолютно не умеет взаимодействовать с населением, ведет себя как слон в посудной лавке.

Что касается общественных слушаний, да, есть возможность ими манипулировать, потому что нет юридического обязательства принимать к реализации поступившие в рамках слушаний предложения, нет четких требований к формату ответа на замечания или предложения слушаний. Есть только обязанность опубликовать протокол. Хотя в Петербурге есть ряд случаев, когда удалось остановить особенно проблемные стройки, но это, скорее всего, исключение из правил. С моей точки зрения, какое развитие гражданского общества, такие у нас и общественные слушания. В качестве первого шага я бы советовал воспользоваться плодами цифровизации: например, полная публичность слушаний через интерактивность – онлайн-трансляция, возможность подать предложения в электронном виде через, например, свой аккаунт на портале госуслуг. Кроме того, должна быть более четкая методология ответов на замечания или предложения заявителей по итогам слушаний.

– Сейчас как раз вносятся изменения в федеральное законодательство в части использования Интернета.

– Понятно, что это усложнит превращение слушаний в формальность. Я повторю: главный принцип – максимальная прозрачность. У девелопера должна быть возможность публично сформулировать особенности своего проекта, описать все его сильные стороны, у общества – возможность сформулировать конструктивные замечания или предложения.

Тут возможен формат дебатов: когда перед слушаниями показывают две презентации: одна за проект, вторая – необязательно против, но, по крайней мере, представляющая все риски от его реализации. Нужен баланс, чтобы, с одной стороны, не остановить инвестиционный процесс, с другой стороны – не допускать реализацию проектов, например, явно ухудшающих транспортную или экологическую ситуацию.

Вы рассказали о том, как процесс участия граждан должен быть правильно организован. А как все происходит в наших городах?

– Инструменты превращения общественных слушаний в формальные акты общеизвестны и просты: информировать о них так, чтобы никто не заметил, проводить в максимально неизвестное, неудобное время. Если первое и второе получилось плохо, нагнать «массовку», которая будет создавать шумовой фон, клясться в любви и верности и демонстрировать позитивные эмоции по отношению к проекту. Но законодательные требования к информированию о слушаниях стали жестче: теперь людям проще отслеживать информацию через Интернет, используя программы-агрегаторы, просто мониторя соответствующие сайты. Федеральное законодательство дает право на местном уровне принимать порядок проведения общественных слушаний, где, например, устанавливается, что нельзя проводить их в рабочее время. Что касается «засланных казачков» – по большому счету, от того, пройдут ли слушания в формате безудержного шума, криков и скандала или в формате, когда 90% времени какие-то люди встают и шаблонно говорят, как им все нравится, ничего не зависит. Основной вопрос: чьи и какие замечания были учтены, и как эти слушания освещаются в СМИ. Поэтому если общественные организации активны, то возможность повлиять на общественные слушания у них есть, по крайней мере, чтобы этот вопрос стал публичным.

Пример изменения трассировки будущей скоростной трассы в Петербурге после конструктивной критики и планомерной работы группы активистов по итогам проведения общественных слушаний по внесению поправок в Генеральный план Санкт-Петербурга, целый ряд других историй в нашем городе показывают, что даже два-три разобравшихся в законодательстве человека способны оказывать влияние. Там, где есть заинтересованная общественность, она всегда найдет возможность поучаствовать. Я знаю примеры, когда общественные слушания опротестовывались многочисленными официальными письмами, этот инструмент вполне работает. Для решений муниципального уровня чаще всего достаточно одного письма в прокуратуру. Прокуратура начинает формальную проверку, чиновники волнуются и сразу как-то по-другому начинают трактовать и законодательство, и прочие вопросы, понимая, что это не просто городские сумасшедшие решили побурчать по очередному поводу, а люди, у которых есть конкретный интерес. У нас были примеры, когда очень узкая группа обычных граждан, не инвесторов, влияла на решения по генпланам сельских поселений Ленинградской области, например.

Есть много примеров общественной активности, когда проект касается напрямую чьих-то личных интересов: застраивается зеленая зона в сложившемся квартале, вместо детского садика строится высотный жилой дом и т. п. Но нужно участие общественных активистов в процессах, которые носят общегородской, системный характер. Например, когда речь идет о массовой многоэтажной застройке бывших сельскохозяйственных территорий вокруг городов. На первый взгляд, такие стройки не оказывают влияние на горожан, однако в долгосрочной перспективе проблем от этой застройки для города больше, чем от некоторых проектов точечного строительства.

Новые районы – это новые бюджетные обязательства, надо с нуля построить детский сад, школу, притянуть инженерные сети и транспортные коммуникации. Люди этого часто не замечают, потому что это такие рутинные затраты. Но если посмотреть, сколько город вложил в систему теплоснабжения стандартного района новой коммерческой застройки вокруг Петербурга – Парнас, Шушары и т. д., – это миллиарды рублей. А в историческом центре большинство сетей канализации и водоснабжения имеют износ выше 40%.

Общественности стоит задаться вопросом, почему деньги уходят в первую очередь в поля под новую застройку, а не под реконструкцию существующей. Например, кроме наиболее часто упоминаемого в СМИ проекта города-спутника Южный у нас еще десяток проектов вдоль кольцевой автодороги, многие из которых очевидно гораздо более требуют дискуссии. Или, скажем, защита лесопарка – важный этап, но следующий – запрос от населения на новые парки, чтобы город учитывал его в своих бюджетных планах. За последние 28 лет в Петербурге организован только один новый парк – Парк 300-летия. Системной общественной активности именно по общегородским градостроительным проблемам пока нет.

– Общественный ресурс у нас таков, каков есть…

– Да, активисты в европейских, американских городах занимаются гораздо более широким спектром вопросов, чем могут себе позволить заниматься наши российские. Я не говорю, что давайте на общественных началах еще и этим займемся. Это просто некий вектор, по которому нужно двигаться всеми возможными путями. Думаю, что, не чувствуя сил для активности в рамках макрополитической повестки, люди будут стараться реализовывать себя в микрополитической. Вот сейчас вы видите, какой интерес к муниципальным выборам в Москве. Хотя понятно, что там полномочий, денег и вообще каких-то особых возможностей не очень много. Но все равно есть масса людей вполне состоявшихся, у которых есть чем заняться, на что жить, и для них эта выборная кампания не шаг карьерной логики, а именно общественная потребность. Я вижу, что это тенденция.

– Можете сформулировать в заданных условиях рекомендации для активистов?

– Центр прикладной урбанистики практикует такую форму, как воркшопы, в рамках которых девелоперы и различные группы населения пытаются прийти к единому концептуальному решению по развитию какого-то участка территории. То есть такая практика есть, и она, насколько я понимаю, зачастую финансируется тем же девелопером, который понимает, что это позволит ему сделать проект более высокого качества, изначально уже как-то согласованный с основными городскими общественниками. Девелопер фактически оплачивает платформу для переговоров, и это нормально.

Конечно же, активистам нужна базовая юридическая грамотность. Читайте Градостроительный кодекс, разбирайтесь в разнице между проектом планировки, ПЗЗ и генпланом. Многие градостроительные конфликты возникают на ровном месте от незнания, от того, что люди не потратили несколько часов на изучение общедоступной кадастровой карты, основ федерального законодательства.

Надо не лениться писать официальные запросы. Если вы что-то делаете, это автоматически вызывает ответное действие. И очень часто это действие может привести к полезному эффекту. В подавляющем большинстве регионов, где я работал, никто ваше заявление, если оно официально оформлено, проигнорировать и выкинуть в мусорный бачок не сможет.

Активисты сейчас уже есть во всех более-менее крупных городах. Я могу сказать, что есть целый ряд городов России, где они оказывают гораздо большее воздействие на развитие города, чем в Петербурге. В общем и целом городской активизм – это не какой-то такой уникальный столичный артефакт.

В онлайн-режиме сообщества у нас есть даже в десятитысячных, пятитысячных городах, но далеко не везде они как-то представлены в реальной жизни. Но для влияния в стотысячном городе может быть достаточно десяти, двадцати человек.

– Можете ли назвать какие-то конкретные примеры?

– Например, в Ижевске очень активные сообщества. Оттуда пошло такое междисциплинарное движение «Живые города». Есть активные и имеющие реальные результаты общественные проекты в Иркутске. В Сургуте, городе с населением 350 тысяч человек, три месяца назад прошел урбан-форум, где два дня вместе с девелоперами, представителями городской администрации сидели местные активисты и думали, как будут развиваться несколько городских общественных пространств. И все это дальше идет в какую-то реальную работу. Причем это уже второй урбан-форум, то есть вполне системная деятельность. Я знаю, что в ЦПУ входят сотни городов России, они приведут примеров гораздо больше, чем я…

– А как вы оцениваете уровень профессионализма активистов в Петербурге?

– Я был очень удивлен в позитивном плане уровнем профессионализма активистов из ЖК «Ладожский парк», которые занимались вопросом о переносе трассировки Восточного скоростного диаметра. Абсолютно подкованные люди, которые не просто выходят с лозунгами типа «все что угодно, но не рядом с моим домом» (это извечная урбанистическая проблема). Подход был комплексный, с системным взглядом, как в юридической плоскости, так и в градостроительной. Я участвовал в дискуссиях с активистами данного ЖК, поэтому эту историю знаю. В какие-то другие истории просто не погружался, потому что мы в Петербурге практически не занимаемся коммерческими проектами, в основном только общественная активность и собственные некоммерческие исследования или проекты.

Юлия Мурашова