Народный «распил» бюджета

park Credit: Olga Caprotti

Статья подготовлена специально для 67 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Инициативное бюджетирование

В России народное управление бюджетом работает по двум моделям: первая, под названием «инициативное бюджетирование» (или, иначе, проект поддержки местных инициатив, ППМИ), поддерживается в рамках проекта Всемирного банка с 2016 года. ППМИ предполагает участие не только голосом, но и рублем – часть денег дают местные власти, а часть собирают люди. При этом практика самообеспечения развивается в основном в сельских поселениях и поселках городского типа. Подобные программы запущены в 41 регионе. В год проводится около тысячи собраний, в которых участвуют более 130 тысяч человек. Местные жители решают вопросы обустройства спортивных и детских площадок, пожарной охраны, ремонта домов культуры. Несмотря на то что практика эта недавняя, среди регионов уже появились свои передовики.

«В качестве примера хочу привести Башкирию. Местные финансисты убедились, что участие граждан в процессах социально-экономического развития – важный элемент стратегии развития республики до 2030 года. В ней также есть целевые показатели инициативного бюджетирования – к 2030 году 10% бюджета республики будет распределяться с участием граждан, и до 10% населения будет вовлечено в эти проекты. Это очень амбициозные и красивые цели», – считает Владимир Вагин, руководитель Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Минфина России – партнера Всемирного банка в этом проекте.

В Институте стратегических исследований Академии наук Башкирии разработали модель совмещения проектов корпоративной социальной ответственности и ППМИ, в которых доля софинансирования со стороны бизнеса может достигнуть 70%. В республике уже есть экспериментальный проект такого направления. Также в институте предлагают распространить модель ППМИ на сферы, приносящие доход, например, в сельском хозяйстве, пищевой и легкой промышленности.

Башкирия будет вознаграждена за свои старания на этой ниве: важным событием должна стать конференция по инициативному бюджетированию в рамках БРИКС, которая пройдет в Уфе 21-22 сентября.

«В России уже есть что показать, и есть за чем выходить на международный уровень, поэтому мы готовы к проведению большого мероприятия. В странах БРИКС такой опыт бюджетирования очень развит, и мы привезем в Уфу лучших экспертов с лучшими практиками», – сообщил руководитель проекта, представитель Всемирного банка Иван Шульга.

По его словам, важно, чтобы после окончания проекта Всемирного банка в конце 2018 года сфера инициативного бюджетирования продолжала работать: для этого созданы национальный центр и более 10 региональных проектных филиалов, которые обмениваются друг с другом опытом.

Партиципаторное бюджетирование

Модель под названием «партиципаторное бюджетирование» внедряется в России с 2013 года, этим занимается Европейский университет Санкт-Петербурга. Метод больше подходит для городов и районов и не предполагает денежного участия граждан. К программе присоединились Сосновый Бор (Ленинградская область), Череповец (Вологодская область), восемь поселков городского типа в Кировской области и два района Петербурга – Центральный и Василеостровский.

Происходит это так: на собрании или сходе жителей выбирают нескольких желающих участвовать в работе бюджетной комиссии – методом открытой жеребьевки. Исключение только одно: делегатами не могут стать муниципальные служащие и депутаты.

Директор центра прикладных исследований Европейского университета Олег Паченков считает, что совместные заседания в бюджетных комиссиях полезны и для жителей (участники проекта получают навыки в управлении городом и могут стать муниципальными депутатами), и для чиновников, которые начинают лучше понимать особенности работы с людьми.

«Дополнительный, но очень важный эффект нашей работы еще и в том, что жители – участники бюджетных комиссий – начинают объединяться в рабочие группы и создавать новые проекты, генерировать новые идеи, не связанные с нами. Люди поддерживают друг друга», – добавил Олег Паченков.

Какой проект успешнее, и какая модель эффективнее, собеседник журнала затруднился ответить. Такую оценку еще не проводили: пока разрабатывают ее критерии. Вероятно, первый рейтинг народных бюджетов представят на конференции БРИКС в Уфе.

«Твой бюджет» Петербурга

Комитет финансов Санкт-Петербурга создал проект под названием «Твой бюджет» в Василеостровском и Центральном районах в сентябре 2016 года. Всего за месяц 580 человек подали заявки на участие в работе бюджетных комиссий двух районов – Василеостровского и Центрального и выдвинули 766 предложений. Большинство инициатив (64%) касались благоустройства районов. Жители высказали идеи по обустройству детских и спортивных площадок, площадок для выгула собак, парков и различных зон отдыха.

«В Петербурге благодаря нашим усилиям стали появляться площадки, где представители разных комитетов обсуждают между собой темы, которые раньше оставались без внимания», – отметил Олег Паченков.

Кроме обустройства городской среды горожан волнуют сферы дорожного хозяйства (8%) и транспорта (4%). Значительная часть идей в этой области касается разметки сети велодорожек, установки велопарковок, а также решения проблем со стоянками автомобилей. Небольшое количество бюджетных инициатив (3-5% от общего числа) касаются социального обеспечения и занятости, установки памятников, информационных стендов на улицах города, а также охраны окружающей среды, которая в основном представлена идеями по раздельному сбору отходов.

«В Петербурге работа идет медленно, но это нормально: проект существует всего год. Потребуется два или три года на раскачку. Петербург – город федерального значения, весь в охранных границах и обязательствах, поэтому здесь сложно реализовывать оригинальные проекты – слишком много регламентов и ограничений. Кроме того, здесь сложная система управления в органах исполнительной власти: двойная, с отраслевыми комитетами и районами. Эти два уровня не всегда удачно накладываются», – пояснил Олег Паченков.

По его словам, в 2017 году, несмотря на сложности, в проекте участвуют уже пять петербургских районов: к Центральному и Василеостровскому присоединились Петроградский, Адмиралтейский и Московский.

Ненецкая интернет-игра

Власти Ненецкого автономного округа решили подойти к бюджетированию нетривиальным образом. В убыточный для нефтедобывающего региона 2016 год в округе запустили интернет-игру по сокращению расходов бюджета.

«На встречах с жителями округа я не раз убеждался, что люди плохо знакомы со структурой расходов бюджета: на что, сколько и зачем тратится. Традиционная форма публичных слушаний не дает нужного эффекта, поэтому мы разработали альтернативную – в виде онлайн-игры. Из-за снижения доходов от нефти округу, возможно, предстоит ограничивать расходы. Процесс болезненный, поэтому необходимо расставлять приоритеты с учетом мнения жителей. Современные формы коммуникации помогают сделать информацию о бюджете доступной и максимально прозрачной», – прокомментировал глава региона Игорь Кошин.

Механика игры проста: на сайте naoquest.adm-nao.ru необходимо урезать бюджет на три миллиарда рублей – именно столько округ может не получить из-за упавших доходов от добычи нефти в этом году. Задача осложняется тем, что сокращать направления расходов по частям нельзя – необходимо расставить приоритеты и «отрезать» какой-то из пунктов полностью. Это «отрицательное» голосование, в котором игроки выбрасывают из виртуального бюджета наименее важные, по их мнению, статьи расходов.

Платформа состоит из восьми разделов, совпадающих с главными направлениями бюджета: образование, культура и спорт, здравоохранение, социальная защита, ЖКХ, строительство, промышленность и экология, сохранение региональных традиций, управление округом. За год работы сайта создатели собрали статистику: интернет-пользователи чаще всего удаляли расходы на содержание государственных органов, поддержку некоммерческого сектора и резервный фонд.

Как рассказал Игорь Кошин, только за первые сутки после выхода квеста в июле 2016 года игру протестировали более тысячи пользователей. А всего с момента запуска в проекте поучаствовали более 10 тысяч человек, что для 44-тысячного округа – внушительное количество.

«Результаты квеста легли в основу управленческих решений власти округа. За год мы сократили расходы на чиновников сперва на 10%, а потом еще на 20», – отметил Игорь Кошин.

Красноярский «Берег Енисея»

В Красноярске, судя по информации сайта «Открытый бюджет», несколько лет назад действовал проект «Народный бюджет». Однако в последний раз информация на сайте обновлялась в 2015 году: проект выглядит замороженным. То, что людей не слышат, подтверждает и директор Красноярской региональной общественной экологической организации «Плотина» Александр Колотов.

«Я в последние два года выступал на слушаниях проекта бюджета, вносил свои предложения, но они были проигнорированы», – рассказал журналу эколог.

Похоже, краевые власти начали развивать другие каналы вложения средств в местную инфраструктуру. Как пояснил заместитель министра финансов Красноярского края Руслан Щербатюк, в 2017 году в крае запустили новый проект – конкурс «Берег Енисея» по поддержке местных инициатив. Проекту-победителю из краевого бюджета выделят 75% его стоимости, а остальное добавят поселение, предприятие или сами жители. Инициативы все о том же – ЖКХ, благоустройство, ремонт домов культуры и спортивных площадок. Общая стоимость представленных на конкурс проектов составляет 67 миллионов рублей.

Ульяновская область – два проекта

Это единственный в России регион, который самостоятельно проводит две практики народного бюджетирования: ППМИ в селах и «Народный бюджет» (партиципаторное) в городах. Поддерживать местные инициативы в области начали в 2015 году – в виде выделения субсидии до двух миллионов рублей, при этом обязательно софинансирование из местного бюджета на уровне 10%, со стороны городского населения – 12%, сельского – 5%.

«Проект был запущен в 2015 году и быстро стал популярным. Уже в 2016 году количество желающих поучаствовать в проекте увеличилось более чем в два раза – в сотне с лишним собраний граждан приняли участие свыше 22 тысяч жителей, было создано более сотни инициативных групп», – рассказала Людмила Маряхина, директор департамента планирования бюджета Министерства финансов Ульяновской области.

За два года было подано 110 заявок, количество благополучателей выросло до 200 тысяч человек. Больше всего было проектов по ремонту сельских домов культуры, на втором месте – проекты благоустройства территорий, спортивных площадок и несколько проектов по пожарной безопасности.

«В поселке Карсун детская школа искусств реализовала проект «Картинная галерея под открытым небом» – детские рисунки увеличили и перенесли на рекламные щиты и фасады домов. Получилось очень красиво, дети гордятся, когда идут по улице», – рассказала Людмила Маряхина.

Общая стоимость проектов – 86,5 миллиона рублей, при этом субсидии из областного бюджета составили 62,6 миллиона рублей. Бюджет проекта в 2017 году вырос до 100 миллионов рублей.

Предполагается, что к концу 2019 года число проектов-победителей достигнет 186, а благополучателями станут около 30% жителей городских и сельских поселений.

Проект «Народный бюджет» работает в Ульяновске, где используется смешанная модель участия в бюджете, и предполагается финансовое участие со стороны горожан. В 2016 году поступило 26 предложений. Из них выбрали 17 проектов по благоустройству, безопасности, досугу, ремонту дорог и мостов, воспитанию и творческому развитию детей. Бюджет города выделил на это 14 миллионов рублей, а 2 миллиона составило софинансирование. При этом жители помогают не только деньгами, но и руками. Рабочие часы, которые горожане проводят на этих проектах, оплачиваются по государственным нормам.

«В 2017 году мы ждем интересных проектов: Светлый город, сад Гончарова, народный сквер, здоровое питание дошкольников. Самый оригинальный – фонарь-библиотека. Это будет литературная скамейка со встроенными динамиками, из которой будут звучать стихи», – рассказала Людмила Маряхина.

Поляна невест в Коми

Республика Коми с 2016 года пошла по пути ППМИ с проектом «Народный бюджет». У проекта 9 направлений, где кроме традиционного для таких случаев благоустройства городской среды и спорта финансируются малое и среднее предпринимательство, занятость, сельское хозяйство и этнокультурное развитие народов республики. Всего в республиканском бюджете на 2017-2019 годы заложено по 42 миллиона в год.

С участием граждан теперь распределяются не только деньги на локальные проекты, но и отраслевые региональные программы – поддержка предпринимательства, занятости, сельского хозяйства. Часть средств соответствующих региональных программ направляется для одобрения людьми, причем оригинальным образом.

«Всегда трудно организовать граждан. И в Воркуте пошли по необычному пути: в народ вышли активисты с «брендированным чемоданчиком», они объясняли суть «Народного бюджета», рассказывали о предлагаемых проектах, собирали мнения об их важности. Таким образом было предложено 30 проектов», – рассказала начальник отдела методологии бюджетного процесса Министерства финансов Республики Коми Наталья Синицкая.

Среди предложенных проектов оказались и необычные: в 2016 году в рамках малых проектов был запущен цех полуфабрикатов, закуплены дровокольная установка, хлебопекарня, пресс-машина для сена, установлено уличное освещение, а в одном селе появилась Поляна невест, куда приезжают молодожены после свадьбы.

Ярославская область – рекордные 1,7 миллиарда

Ярославская область поставила собственный рекорд в народном бюджетировании. В 2016 году в рамках программы «Обустроим область к юбилею» была выделена крупнейшая в России сумма для распределения с учетом мнения жителей – 1,7 миллиарда рублей. Результатом стали более тысячи воплощенных проектов.

В 2017 году появилась новая губернаторская программа «Решаем вместе!», на которую будет выделено около 650 миллионов рублей.

«В этом году у нас серьезный политический процесс – выборы губернатора, поэтому, когда мы формировали и запускали проект «Решаем вместе!», мы хорошо понимали: позволить себе ошибиться мы не можем», – рассказал Александр Беляков, заместитель руководителя департамента финансов.

Тульская область – вплоть до лифта

Тульская область с 2011 года проводит одну из самых больших в стране программ инициативного бюджетирования. Сегодня общая стоимость проектов доходит до 700 миллионов рублей, хотя начиналось все с 17 миллионов.

«Объекты вложения денег определялись на собраниях и сходах граждан. В основном это были водонапорные башни и дороги. Жители принимали и готовые работы, расписывались в актах», – рассказала Ольга Москалева, начальник отдела по вопросам муниципальной службы.

С 2014 года программа изменилась, в ней появились условия софинансирования жителей и благотворителей (не менее 10%). Теперь в программе участвуют тысячи заявок, которые подаются через сайт. В области работает удобный и понятный сайт «Народного бюджета» Or71.ru, где можно ознакомиться с каждой заявкой и всеми документами по ней. В том числе на сайте проводится голосование жителей.

«В 2017 году мы пошли навстречу жителям многоквартирных домов, которые хотят подать заявку на участие в «Народном бюджете» деньгами, собранными на капитальный ремонт. У нас много проектов по благоустройству дворов, делаем новые кровли домов, даже меняем лифты», – добавила Ольга Москалева.

Бюджеты будущего

Как считает Владимир Вагин, руководитель Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Минфина России, опыт инициативного бюджетирования можно использовать и на федеральном уровне – в приоритетных программах «Чистая страна» и «Моногорода», а также проекте по обеспечению качества жилищно-коммунальных услуг.

Сегодня граждане не участвуют в обсуждении распределения денег на нацпроекты, но в регионах в работе над народным бюджетированием родились и были обкатаны механизмы взаимодействия чиновников и граждан.

«Уникальная комбинация государственного регулирования и общественного участия оказалась очень эффективной. Горожане проявляют интерес к проектам, и никакого принуждения к участию в инициативном бюджетировании нет. Мы предполагаем, что уже к концу 2017 года встанет вопрос о вовлечении граждан в приоритетные национальные проекты и госпрограммы. Уже появились деньги из федерального бюджета на проекты местного значения. Мы будем принимать участие в их распределении только когда сможем ответственно заявить, что мы к этому готовы», – считает Владимир Вагин.

При этом до сих пор ряд регионов, зная об успешных проектах народного бюджетирования, не спешит присоединяться.

«Я знаю большое количество регионов из оставшихся 30, в которых проходят чрезвычайно любопытные процессы, у них есть интереснейшие смежные практики. Возможно, они упорствуют в своем нежелании двигаться дальше вместе с нами, потому что не считают, что мы можем им что-то предложить», – полагает Владимир Вагин.

К таким регионам относятся в том числе и весьма состоятельные – например, Татарстан и Москва. В столице уже три года действует проект «Активный гражданин», позволяющий высказаться по различным вопросам, однако будет ли он адаптирован для участия горожан в распределении денег – непонятно. В отличие от народного бюджетирования, «Активный гражданин» позволяет только проголосовать за или против предложения городских властей. Это своего рода электронный референдум, без разработки и предложения локальных инициатив или работы комиссий с участием граждан. Власть просто спрашивает у москвичей: «Нравится?», а те отвечают «да» или «нет».

Опыт взаимодействия гражданского общества и властей в народном бюджетировании показывает, что спущенная «сверху» целевая программа мало на что может повлиять. Граждане сами должны объединиться и предложить администрации что-то построить или починить, голосуя в том числе рублем. Если предложения «снизу» нет, то, во-первых, региональные деньги на благоустройство потекут в соседний район или город, где живут более активные и неравнодушные люди. Во-вторых, чиновники сами будут направлять денежные ручейки в удобное им русло, основываясь не на действительных нуждах жителей, а на личных мотивах, которые могут быть любыми – например, «этому поселению денег не дам, там меня плохо принимали». И, в-третьих, глава поселения может просто не знать о народном бюджетировании. Инициативная группа или коллективное письмо подавляющего большинства жителей села или района – это важный инструмент создания народного запроса на улучшение жизни.

Игорь Ермаченков