Как грамотно и эффективно участвовать в общественных слушаниях?

IMG_5239 Участники слушаний по деятельности ФГУП «Радон» голосуют за одобрение материалов обоснования лицензий. Credit: Андрей Ожаровский

Статья подготовлена специально для 66 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

В этой статье эксперт «Беллоны» Андрей Ожаровский рассказывает, какой смысл имеет участие в слушаниях по таким объектам и об основных особенностях ПХРО и ПЗРО.

Почему проводятся обсуждения?

Проведение слушаний – это не добрая воля предприятия-застройщика. Материалы обсуждений с общественностью должны входить в пакет документов для получения лицензии на потенциально опасную деятельность. Без сведений об обсуждении с общественностью государственная экологическая экспертиза просто не примет документы.

Очень важно ознакомиться с документом, который все это регулирует, – Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Документ легко найти в Интернете.

Что именно обсуждается?

По закону обсуждается с общественностью не сам проект, а оценка его воздействия на окружающую среду (ОВОС). В ряде случаев на обсуждение выносятся также материалы обоснования инвестиций (МОЛ). Поэтому первый совет тем, кто хочет разобраться в том, что же обсуждается, – это ознакомиться с ОВОС или МОЛ. Это могут быть как весьма подробные документы объемом до нескольких тысяч страниц, а могут быть «отписки» на 20-30 страниц. Конечно, можно также узнать мнение экспертов, например «Беллона» старается следить за проходящими общественными обсуждениями и часто публикует краткий обзор и анализ выносимых на обсуждение документов на своем сайте.

Как проходят обсуждения?

Законом предусмотрена разная форма проведения общественных обсуждений: опрос, слушания или референдум. Орган муниципального самоуправления должен разработать и принять Положение о проведении общественных обсуждений объектов Государственной экологической экспертизы. К сожалению, случаи проведения экологических референдумов в России единичны, и основной формой обсуждения являются общественные слушания. Слушания – это собрание граждан. По сути, сами собравшиеся должны решать, как именно проводить собрание, в частности, каков будет регламент, кто будет ведущим, как будут выявляться то самое мнение общественности и разногласия. На практике заказчик обсуждений часто заказывает проведение слушаний так, как ему кажется удобным: с заранее принятым и не всегда адекватным регламентом, с ведущим, выступающим в роли грозного преподавателя, – при этом собравшимся отводится роль несмышленых учеников, которые могут задавать вопросы и кратко высказываться (обычно не более 5 минут).

В последнее время лишь эти две возможности у заинтересованной общественности и остаются. Но и тут бывают «нюансы». В моей практике есть много случаев, когда на «неудобные» вопросы в ходе слушаний отказывались отвечать, даже сами вопросы не зачитывали, а ответить обещали, например, позднее по почте… Конечно, это явное нарушение порядка проведения слушаний.

Есть у заказчика еще несколько стандартных приемов манипулирования. К сожалению, общественные слушания пока не являются примером идеальной демократии.

Например, для создания численного преимущества слушания могут назначаться в рабочее время. Сотрудники предприятия-заказчика в добровольно-принудительном порядке могут направляться для участия в слушаниях.

Случаются и более жесткие варианты – когда зал для слушаний наполняется до отказа и туда просто невозможно попасть кому-либо, не связанному с предприятием-заказчиком. Это нечестная игра, но есть и простая контригра – на слушания надо приходить заранее, не в последний момент. Обычно регистрация начинается за час до слушаний – вот к этому времени и надо приходить.

Но если, к примеру, атомная станция является градообразующим предприятием, следует ожидать, что в любом случае большинство участников слушаний будут составлять именно атомщики, которые, разумеется, лояльно относятся к деятельности своего работодателя и в качестве участников слушаний одобрят любой проект.

Часто хитрый заказчик применяет тактику «забалтывания» вопроса. На слушаниях могут выступать десятки врачей, учителей, руководителей общественных организаций, получающих материальную помощь от атомщиков, которые будут рассказывать о своей работе, о том, как это хорошо – получать поддержку, гранты, ездить на экскурсии, и как они благодарны за это своему спонсору… Конечно, это не будет иметь никакого отношения к обсуждаемой деятельности, получатели спонсорской помощи могут вовсе не упоминать об обсуждающемся проекте, могут – явно по совету – вставить в свои выступления дежурную фразу: «С ОВОС ознакомился, проект поддерживаю». К сожалению, прервать такие «хвалебные оды» на слушаниях возможности нет, ведущий дает слово всем желающим, но в такой обстановке действительно важные вопросы обсуждать невозможно. Вот и получается – слушания без диалога, без обсуждения.

Есть еще одна неприятная особенность слушаний, которые проводятся в регионах расположения АЭС. По рекомендованному атомщиками Положению о слушаниях регламент включает следующие блоки: доклады разработчиков проекта или ОВОС, выступления участников слушаний, ответы на вопросы. Получается, что представители общественности должны выступить и выразить свое отношение к проекту до того, как они получат ответы на вопросы. А если в ответах на вопросы будет дана какая-то важная информация, которая может изменить их отношение к проекту, то возможности как-то выразить это отношение уже не будет.

Надо понимать, что интерес заказчика состоит в том, чтобы с наименьшими проблемами получить желаемое, то есть лицензию. Для этого не так важно, как проходили слушания, каков их результат, – важен сам факт проведения слушаний. Есть пример, когда на слушаниях 100% собравшихся местных жителей высказались против строительства ПХРО, но это никак не помешало реализации проекта – слушания-то признаны состоявшимися…

Andrey Ozharovskiy Андрей Ожаровский. Credit: Всеволод Левченко

Слушания – это возможность

Несмотря на ряд проблем, слушания все же остаются одной из немногих возможностей, когда граждане могут получить информацию напрямую, без проволочек, и когда они имеют возможность публично высказаться о той или иной деятельности. Я считаю, этой возможностью надо пользоваться – несмотря на описанные выше негативные тенденции.

Итак, в идеале участник слушаний уже до дня их проведения должен ознакомиться с обсуждаемыми документами и сформировать свое мнение о проекте. Если вы против проекта – приходите на слушания, выступите на них, добейтесь того, чтобы ваших сторонников было больше, и их мнение было услышано. Не думайте, что это просто, – к слушаниям надо готовиться!

Наиболее важные вопросы о ПХРО и ПЗРО связаны как с информацией о радиоактивных отходах, так и с инженерными и природными барьерами, которые должны препятствовать выходу опасных радионуклидов в окружающую среду.

В ОВОС должна содержаться информация о качестве радиоактивных отходов: физическое состояние, химическая форма, радиоизотопный состав, удельная активность. Обычно речь идет о разных по типу отходах, полезнее знать не усредненные, а конкретные данные о каждом из типов.

Также важна информация о количестве радиоактивных отходов (как для всего пункта, так и для отдельных хранилищ): общая масса, общая активность, общий объем.

Добросовестный разработчик ОВОС эти данные не скрывает, недобросовестный – старается не афишировать. Например, в ОВОС деятельности по обращению с РАО ФГУП «РосРАО» в городе Сосновый Бор Ленинградской области эта информация была приведена, а в ОВОС аналогичной деятельности ФГУП «Радон» в Московской области – отсутствовала.

Слушания – правильное место, чтобы эту информацию получить. Если ее нет в МОЛ или ОВОС – надо задавать вопросы.

Также важна информация о типе и конструкции пункта хранения. ОВОС должна содержать данные об инженерных конструкциях сооружения, а также информацию о контейнерах, в которые будут помещаться РАО.

С пунктом захоронения отходов ситуация сложнее. Дело в том, что пока в мире не существует надежных, проверенных ПЗРО, а примеры ненадежных имеются – немецкие захоронения Ассе-2, Морслебен, американский WIPP и пр. В мире даже нет согласия в том, что является лучшей вмещающей породой для ПЗРО высокоактивных отходов – глина, соль или гранит. Поэтому сложно делать выводы о приемлемости или неприемлемости конкретного проекта.

Ответом на имеющиеся неопределенности стали требования «обратимости» проекта и «извлекаемости» РАО. «Обратимость» означает, что решение о сооружении ПЗРО принимается не навсегда и при появлении новых данных или новых технологий проект может быть переработан или вовсе остановлен. «Извлекаемость» означает, что в проект должны быть заложены инженерные решения, делающие возможным извлечение уже захороненных отходов, если снова что-то пойдет не так. По закону РАО в ПЗРО помещаются «без намерения» их оттуда извлечь, но возможность извлечь уже захороненные отходы должна существовать, чтобы уменьшить затраты, если отходы все-таки придется извлечь в будущем – в случае аварии, протечки или при появлении новых технологий.

Андрей Ожаровский

idc.moscow@gmail.com