Наталия Евдокимова: общественность борется за свои экологические права десятилетиями

Natalia Evdokimova Credit: Марикки Нюкёнен

Статья подготовлена специально для 65 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Воздействовать можно, если количество переходит в качество

В России на протяжении последних лет идет реформа российского природоохранного законодательства. Как вам кажется, есть ли позитивные тенденции в этих изменениях?

С 2010 года была тенденция расширения функций региональных и муниципальных властей. Это хорошо, потому что, если мы федеральное государство, больше власти нужно отдавать на уровень регионов. Это есть в ряде законов. Как это будет исполняться, сложно сказать.

Появились вещи, которые можно сделать только по суду. К примеру, если какая-то организация нарушает экологическое законодательство, то раньше ее можно было закрыть административным путем, [а] сейчас только через суд. С другой стороны, если нарушения серьезные, нельзя однозначно сказать, хорошо это или плохо, так как до принятия судом решения она будет продолжать функционировать.

Конечно, есть более или менее приличные вещи в законодательстве. Но меня смущает, что при этом резко ограничиваются возможности гражданского сектора, гражданского общества. Да, с точки зрения властных структур есть некоторая либерализация и распространение функций на различные уровни власти. С точки зрения гражданского общества, никаких позитивных изменений не происходит.

Самое неприятное – международные конвенции об информировании граждан о нарушениях экологического законодательства нами так и не ратифицированы и не подписаны. Орхусская конвенция говорит о том, что общественность имеет право требовать информацию о любом принятии решения предварительно, если это решение будет воздействовать на окружающую среду. Причем под общественностью в этой конвенции понимаются не только организации, но и физическое лицо. То есть любой человек может пойти и потребовать эту информацию. Такого у нас вообще нет. Очень важно, что это продвижение в сторону информирования граждан о том, что будет приниматься решение, касающееся окружающей среды, к сожалению, не происходит. Да, есть четкие требования экологического законодательства о проведении публичных слушаний, если дело касается воздействия принимаемых решений на окружающую среду. Но я очень хорошо помню, как такое слушание по строительству мусоросжигательного завода в Левашово было назначено на 30 декабря 2014 года в Выборгском районе. Когда туда пришло столько народу, что все не поместились в актовый зал, и фактически было принято решение признать публичные слушания несостоявшимся. Новые слушания не были назначены, и этот проект не приняли. То есть воздействовать можно, если количество переходит в качество. Если количество протестующих такое большое, что власть не может ничего с этим поделать.

Куда может обратиться обычный человек или организация, если они видят, что нарушаются экологические права?

Этим занимается Роспотребнадзор, правоохранительная прокуратура, суд, полиция. […] Для этого есть статьи и в Кодексе об административных правонарушениях, и даже в уголовном законодательстве. В нем есть статьи, по которым можно привлечь нарушителя за нарушение им экологического законодательства – как организацию, так и физическое лицо. В экологическом законодательстве два основополагающих закона: [Федеральный] закон [от 10.01.2002 № 7-ФЗ] «Об охране окружающей среды», который дает определение загрязняющего вещества, и [Федеральный] закон [от 04.05.1999 № 96-ФЗ] «Oб охране атмосферного воздуха», который дает свое определение. Они не совпадают. И самое неприятное, что если ты идешь в суд, то ты обязан доказывать, что есть нарушение. Если законодательство уголовное, то возбуждение дела может быть произведено полицией, следственным комитетом или прокуратурой. Но от них не всегда можно дождаться возбуждения уголовного дела. Административные или гражданско-правовые нарушения встречаются чаще. А ведь сколько рыбы травится, сколько людей страдают от выбросов. Доказывать связь между заболеваниями в данной местности и, например, выбросами в атмосферный воздух какого-то конкретного завода очень сложно. Поэтому желательно привлекать к этому Роспотребнадзор и природоохранную прокуратуру.

Актуальна ли до сих пор проблема представления организацией, являющейся независимой стороной, интересов неопределенного круга лиц – то есть физических лиц, перечисление которых в иске не представляется необходимым или возможным?

С «неопределенным кругом лиц» у нас, конечно, большая проблема. Согласно Гражданскому процессуальному кодексу можно выступать от неопределенного круга лиц, если это зафиксировано законодательством Российской Федерации. Явно это написано только в Законе [РФ от 07.02.1992 № 2300-1] «О защите прав потребителей». Поэтому общественные организации, защищающие права потребителей, могут выступать в суде от неопределенного числа лиц.

Давно поднимается этот вопрос. Пока он не решен. Поэтому очень сложно. Прокуратура имеет на это право. […] Хотя, должна сказать, во многих регионах РФ природоохранная прокуратура выходит в суды, защищая права неопределенного круга лиц, когда уже наблюдаются явные нарушения экологических прав. А сами организации… Необходимо, конечно, изменение законодательства, чтобы это было возможно.

Получается, экологическая организация пока не может этого сделать?

Она может, защищая права конкретных граждан.

Что принесет нам Год экологии?

Ждать ли нам чего-то значительно нового в экологическом законодательстве в 2017 году?

Глобальное изменение экологического законодательства мы наблюдали в 2014 году. Появился термин «наилучшие доступные технологии». Изменились функции различных уровней исполнительной власти, появились некие ссылки на возможность программ по защите окружающей среды (в «нулевые» годы они исчезли вообще).

Сроки вступления в силу поправок, принятых [в 2014 году], растянуты на пять лет (до 2019 года). При этом очень смешно, например, можно было видеть вступление в силу с 1 января такого-то года, следующую – с 9 января. Вот что могло произойти за эти девять дней? Почему одна поправка с 1 января, а другая – с 9? Следующая с 15 января и так далее. Это говорит о том, что эти поправки вносились разными людьми и между собой не были согласованы. Законодатели пытались улучшить ситуацию, но закон теперь настолько сложен! Например, наилучшие технологии из доступных. А что значит «доступные»? А если они недоступны? «У меня нет на это денег», – скажет предприниматель. Хотя при разработке было использовано международное законодательство, но я думаю, что там этот термин понимается совершенно по-другому. То есть вопросы к этим нововведениям были большие, мы спорили с разработчиками, но имеем то, что имеем.

Одна из важнейших экологических проблем в России – вопрос обращения с отходами. С 2017 года в силу вступил закон, обязывающий производителей отвечать за утилизацию своей продукции. Можем ли мы теперь говорить о расширенной ответственности производителя?

Да. Теперь он должен отвечать за то, что произвел. Это важная поправка, и ее вступление в силу – это замечательно. Я как юрист приветствую все улучшения законодательства. Что касается правоприменительной практики, […] все непросто. Тем не менее если есть закон, на него можно опираться. Да, ужесточились правила, касающиеся самого предпринимателя, отходы от производства которого он должен утилизировать. Это связано и с машинами, которые привозятся из-за рубежа, это связано и с производствами, отходы от которых сейчас делятся на пять категорий, согласно которым к ним предъявляются различные требования. Посмотрим, как нововведения будут работать на практике. Норма очень хорошая.

Как вы оцениваете роль общественного сектора в формировании экологической повестки – были ли за прошедший год позитивные примеры того, как экологические организации смогли повлиять на законодательство?

Законодательство значительно поменялось в 2014 году. В 2016-м оно менялось локально. Основные законопроекты, вносимые в Думу и касающиеся экологического законодательства, просто не принимаются прямо на первом чтении.

Повлияла ли общественность на изменения 2014 года? Думаю, да. Хотя говорить, что что-то сработало именно в 2014, например, году – не совсем корректно. Общественность борется за свои экологические права десятилетиями. Посмотрим, что принесет нам Год экологии.

Оптимизма маловато

Чего мы можем ждать от 2017 года в правовом плане?

Оптимизма маловато, ждать особенно радостных событий не приходится. Нынешняя Дума теперь полностью подвластна исполнительной власти и все, что захочет исполнительная власть, Дума внесет. Ухудшения законодательства я ожидаю. Например, яркий закон об НКО, выполняющих функции иностранных агентов. Как мы ни пытались его улучшить, он теперь доведен до абсурда, и можно ожидать, что любая некоммерческая организация, проявляющая хоть какую-нибудь активность, даже «положительную», может быть зачислена в реестр «иностранных агентов».

Когда на последней встрече с президентом Совет по правам человека в очередной раз поднял этот вопрос, меня удивила реакция [президента]. Я пыталась показать президенту, что закон, похоже, мы никогда уже не исправим – его можно только отменить (так же, как ремонт – невозможно закончить, можно только остановить). С этим законом такая же история. Касаемо правоприменительной практики, я как юрист юристу пыталась ему объяснить, что не выполняются ни постановления Конституционного суда относительно этого вопроса, ни сам закон. То есть правоприменительная практика даже при таком ужасном законе не соответствует закону. Президент же сказал, что мы недопонимаем, что на самом деле эти люди получают инструкции от своих спонсоров, и вообще не стоит получать иностранные деньги. Тогда я поняла, что на самом верху нет понимания того, что гражданское общество только тогда таковым является, когда у него есть свобода действий. […] Теперь у меня оптимизм пропал после последней встречи с президентом.

Еще совсем недавно я была в «Беллоне» экспертом по антикоррупционной экспертизе, занималась исследованием ситуации с законодательством в экологической сфере. […] За 10 лет я провела мониторинг изменения законодательства в экологической сфере. Меня ужаснуло то, что происходит. Например, во многих случаях была отменена государственная экспертиза. Государственной экспертизе подвергалась не деятельность, а документы. Была отменена публичная, или общественная, экспертиза. Облегчалось строительство различных объектов. Уменьшались сроки, которые отводились на государственную и публичную экспертизу. Были выведены из-под законодательства (не только экологического) объекты олимпийского строительства в Сочи, объекты для саммита АТЭС на Дальнем Востоке, были приняты изменения в законодательстве, касающиеся строительства и реконструкции объектов к Чемпионату мира по футболу 2018 года. Я с ужасом увидела, что внесены изменения в экологические законы, в гражданский, уголовный и трудовой кодексы относительно объектов, которые будут строиться для этого международного футбольного фейерверка.

Поразило то, что это противоречит самим основам законодательства, построения закона и права, когда выделяются отдельные объекты или субъекты, для которых право – не право. Такая избирательность понятна – во время строительства сочинских и дальневосточных объектов было много нареканий со стороны общественности о том, что это противоречит законодательству. Сейчас этого не будет, потому что законодательство подведено под эти объекты. Это самое плохое, что может быть. Закон должен быть для всех одинаков, и когда есть исключения из законодательства, это однозначно возможность использования закона в неправовом поле.

То есть на момент постройки объектов в Сочи и на Дальнем Востоке такого закона не было?

Не было. И указом президента были приняты некоторые решения, противоречащие законодательству. А мы знаем, что указы президента законов никак отменить не могут, потому что верхний уровень законодательства Российской Федерации – это закон, и только потом указ. Или указы могут заполнять ниши, которые не заполнены законом, а они нарушали или противоречили законодательству. Поэтому они подложили соломки заранее, понимая, что будет чемпионат мира по футболу, изменив законы под конкретные действия, объекты и субъекты.

Возвращаясь к закону об «иностранных агентах», с какими «подводными камнями» могут теперь столкнуться в своей деятельности НКО, в том числе экологические?

Когда свое историческое решение в 2014 году принял Конституционный суд, куда пожаловались как раз по поводу несоответствия Конституции РФ закона об «иностранных агентах», Конституционный суд ответил: да, все хорошо, все соответствует Конституции, но надо, во-первых, говорить о том, что организации эти могут быть только российскими. Ни одна международная либо иностранная организация не может быть признана «иностранным агентом». Во-вторых, дискриминировать эти организации по сравнению с организациями, не являющимися «иностранными агентами», нельзя, потому что это название – только для прозрачности, чтобы все видели, что организация получает деньги из-за рубежа. В-третьих, деятельность физического лица не может быть смешана с деятельностью организации [если физическое лицо, например, выступает на митинге от своего имени, а не от имени организации]. Все эти три аспекта из мотивировочной части постановления Конституционного суда сейчас нарушаются. […] Более того, хочу сказать, […] организации, которые были записаны в реестр организаций, исполняющих функции «иностранного агента», все эти [организации], с моей точки зрения, они не являются таковыми ни по сути, ни по закону. При этом […] прописано, что деятельность организаций, защищающих природу (растительный и животный мир), то есть работающих на экологическом поле, не может быть признана политической. С точки зрения закона внесение таких организаций в реестр – сплошное нарушение.

А на что конкретно влияет статус «иностранного агента»?

Согласно решению Конституционного суда – ни на что. Однако нужно указывать на всех публикациях и при всех действиях, что организация выполняет функции «иностранного агента». […]

То есть, во-первых, все время приходится себя сегментировать. Во-вторых, исполнительная власть отказывается работать с такими организациями, несмотря на то что Конституционный суд постановил, что не должно быть никакой дискриминации. […] То есть ситуация очень неблагоприятная для организаций. Как только организация получает клеймо «иностранного агента», органы власти перестают с ней работать. Более того, несмотря на постановление Конституционного суда о недискриминации, было принято пять законов РФ, которые выделяют организации, имеющие этот статус. Их рассматривают как иностранные международные, а не как российские. В том плане, что такие же ограничения на них накладывают.

Раньше были социально ориентированные организации, которым государство обязывалось помогать, но при этом часть из них вдруг оказалась «иностранными агентами». Последние изменения [Федерального] закона [от 12.01.1996 № 7-ФЗ] «О некоммерческих организациях» ввели еще один тип некоммерческих организаций – организации, которые могут получать бюджетные деньги для полезных услуг. Там четко написано, что такие организации не могут быть «иностранными агентами». […]

Примечательно, что, попав в реестр организаций, выполняющих функции иностранного агента, организация не может быть из него исключена. В лучшем случае в реестре будет отмечено «прекращение выполнения функций иностранного агента». При ликвидации или самоликвидации организации будет внесена соответствующая пометка, но исключена организация из реестра не будет.

Как обстоят дела с «иностранными агентами» за рубежом?

Например, в США подобный закон касался коммерческих организаций. Ни одна некоммерческая организация не была признана «иностранным агентом». И последнее применение подобного закона было в 70-х годах. Речь идет о законе FARA – Foreign Agents Registration Act. Этот закон был принят относительно организаций, которые открыто лоббировали интересы иностранных государств. В США есть закон о лоббировании, которого нет у нас. У нас главное – не это. Во-первых, у нас страдает некоммерческий сектор, во-вторых – доказательства деятельности в пользу иностранного спонсора нет. Суды это не доказывают. То есть ссылки [на FARA], о которых говорят сторонники закона об «иностранных агентах», никакого отношения к действительности не имеют.

СПРАВКА. Реформа природоохранного законодательства

В последние годы в экологическом законодательстве происходят значительные изменения. Часть из них обсуждалась в конце декабря 2016 года на заседании Госсовета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. В аналитическом докладе, подготовленном к заседанию, нововведения и работу государства с вопросами экологии оценили WWF России и Национальное информационное агентство «Природные ресурсы» (НИА-Природа).

В последнее время внимание правительства к природоохранной политике снизилось, указывают авторы: в 2015-2016 годах не проводилось ни одного совещания по экологическому развитию на уровне президента, председателя и заместителя председателя правительства. Кроме того, говорится в докладе, поручения президента в области экологии и природных ресурсов, данные в 2012-2016 годах, выполняются в среднем менее чем на 50%.

Вместе с тем отмечается, что в 2012-2016 годах Госдума приняла 56 законов в области экологии и природных ресурсов, включая:

Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», регламентирующий внедрение наилучших доступных технологий (НДТ) и переход к технологическому нормированию воздействия на окружающую среду;

Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», цель которого – стимулирование переработки отходов и минимизации их образования;

Федеральный закон от 30.02.2012 № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», заложивший основы правового регулирования по защите морей от неф­тяного загрязнения;

Федеральный закон от 02.07.2013 № 150-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ужесточающий уголовную ответственность за незаконную добычу, оборот и транспортировку особо ценных видов животных.

Как «неоднозначные» оценивает доклад изменения, введенные в Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» Федеральным законом от 28.12.2013 № 406-ФЗ. Последний решает ряд вопросов регулирования деятельности и финансирования ООПТ, но и закрепляет возможность преобразования заповедников в национальные парки, что значительно понижает статус их охраны.

Федеральный закон от 03.06.2016 № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», по мнению авторов, усугубляет риски для заповедников, разрешая создание на их территории биосферных полигонов – участков, где допускается размещение объектов капитального строительства и связанной с ними инфраструктуры для развития познавательного туризма, физической культуры и спорта.

Несмотря на ряд законов, принятых в целях улучшения правового регулирования в природоохранной области, нормативная база в этой сфере пока что «не свободна от пробелов и противоречий», говорится в докладе. Так, система безопасного обращения с отходами формируется «со значительным отставанием», отмечают авторы: правовая основа, включая расширенную ответственность производителей, создана, но ряд ограничений (например, отсутствие инфраструктуры логистики и переработки отходов) тормозят развитие переработки.

Впрочем, на заседании Госсовета министр природных ресурсов и экологии РФ Сергей Донской подчеркнул, что «в полном объеме заработал […] ключевой механизм» обновленного закона об отходах производства и потребления, по которому производители и импортеры обязаны самостоятельно утилизировать утратившие потребительские свойства товары либо заплатить за это экологический сбор. В 2017 году, сказал Донской, планируется собрать более 6 млрд рублей экологического сбора и направить их в виде субсидий пионерным регионам. Также, по словам министра, будут постепенно увеличены группы товаров, подлежащих утилизации, и повышены ее нормативы. Это должно позволить получать ежегодно 300 млрд рублей и направлять их на субсидирование региональных программ по обращению с бытовыми отходами.

Еще одно направление природоохранной реформы – технологическое нормирование с помощью наилучших доступных технологий. Оно, пояснил Донской, предполагает совершенствование экологического надзора, стимулирование деятельности в природоохранных сферах. На первом этапе выделяются 300 предприятий наивысшей, первой, категории экологической опасности, оказывающих до 60% негативного воздействия на окружающую среду. За три года, с 2019 года, они обязаны реализовывать программу модернизации; остальные объекты первой категории должны перейти на новую систему к 2025 году. Донской отметил планы завершить в 2017 году разработку справочников по НДТ для различных отраслей (сейчас их утверждена половина – 24) и оснащать, с 2018 года, наиболее грязные предприятия системами автоматического контроля, а также внедрение экологической экспертизы строительства и реконструкции таких объектов, с открытым доступом к данным о суммарных выбросах, сбросах и объемах размещения отходов. Предусмотрены и меры экономического поощрения, а для предприятий, отказывающихся от НДТ, – четырехкратное увеличение платы за сверхнормативные выбросы.

Министр сообщил, что «уже сейчас многие крупные предприятия включились в работу»: «В частности, совместно с Росприроднадзором мы заключили 55 соглашений с предприятиями, и ожидаемый объем природоохранных инвестиций составит свыше 130 млрд рублей». Впрочем, по оценке WWF России, «часть бизнеса постоянно тормозит внедрение современных стандартов и предлагает отложить переход» на НДТ. Директор WWF России Игорь Честин называет это «недопустимым» и, отметив примеры добровольной сертификации по международным стандартам в отдельных отраслях, поясняет: «Это стоит определенных денег, повышает стандарты производства и конкурентоспособность товаров и совершенно рентабельно».

 

16 января 2017 года Санкт-Петербургская общественная организация Экологический Правозащитный центр «Беллона» внесена Министерством юстиции РФ в реестр «некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента».

Дина Салиева