Углеродная неспешность: климатическая политика России до и после Парижа

Arctic sunset

Статья подготовлена специально для 64 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Подписание Парижского соглашения лишь незначительно ускорило процесс подготовки к внедрению в России национальной модели углеродного регулирования. Власти пока склоняются к тому, чтобы оттянуть как введение такой модели, так и ратификацию самого соглашения.

Медленно и лишь в общих чертах

Проблематика регулирования и сокращения выбросов парниковых газов в России на официальном уровне фактически появилась вместе с присоединением страны к Киотскому протоколу, принятому в 1997 году и ратифицированному Россией в 2004-м. Но лишь недавно климатическая политика России приблизилась к сколько-нибудь конкретному обсуждению системы углеродного регулирования в стране – правил, норм и механизмов, которые, в виде ли налога или рынка торговли квотами на выбросы, или путем поощрений, ввели бы для правительства право регулировать выбросы и цену на них, а для крупных предприятий – необходимость их количественного сокращения.

Подписав Киотский протокол, Россия, как и прочие присоединившиеся к нему страны, взяла на себя обязательства по количественному сокращению парниковых газов, эмиссия которых регулируется протоколом. По сути, впрочем, обязательства России по первому этапу Киотского протокола (с 2008 по 2012 год) сводились лишь к необходимости не превышать объем эмиссии парниковых газов по сравнению с уровнем 1990 года. Россия, имевшая на момент подписания статус страны с переходной экономикой, в соответствии с правилами протокола имела право не снижать выбросы. И с учетом резкого падения промышленного производства в России в 1990-е годы соблюдение этих обязательств не требовало от нее принятия каких-то специальных экономических мер.

Обязательства, вытекающие из членства России в Рамочной конвенции ООН об изменении климата, определили принятие в 2009 году Климатической доктрины Российской Федерации – документа, очерчивающего общие подходы государства к проблеме изменения климата и возможные направления деятельности по снижению антропогенного воздействия на климат. Позже, в 2011 году, правительством был утвержден «Комплексный план реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года» – с прописыванием министерств и ведомств, ответственных за отдельные участки его выполнения. Обязанность представлять ежегодный отчет о реализации комплексного плана возложена на Министерство природных ресурсов и экологии.

Притом что общий характер как доктрины, так и плана не предполагает достижения четких количественных показателей, он все же требовал и требует от соответствующих российских ведомств определенных мер, рассчитанных на снижение негативного воздействия на климат, включая разработку новых требований к повышению энергоэффективности зданий, использование возобновляемых источников энергии в электроэнергетике, усиление борьбы с лесными пожарами, снижение выбросов парниковых газов при промышленном производстве, а также при добыче ископаемого топлива.

Подобные рамочные планы и необходимость отчета по их реализации хотя и не предусматривали серьезных целенаправленных усилий, но заставили российскую бюрократическую машину принять во внимание саму проблему снижения выбросов парниковых газов. В 2013 году – фактически одновременно с отказом взять на себя обязательства по второму этапу Киотского протокола (действие которого началось в 2013 году и должно завершиться в 2020-м) – Россия тем не менее определила собственные цели по сокращению выбросов парниковых газов. Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 2013 года №752 «О сокращении выбросов парниковых газов» предписывал обеспечить к 2020 году сокращение выбросов российской экономикой до уровня не более 75% от 1990 года. А в начале 2013 года при администрации президента была образована Межведомственная рабочая группа по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития, призванная координировать работу российских государственных ведомств, а также общественных и научных организаций в области климатической политики России. Главой группы стал советник и специальный представитель президента по вопросам климата Александр Бедрицкий. Таким образом, климатическая политика России получила своего «куратора», представляющего позицию России на международных климатических переговорах ООН.

Слабое поощрение

На достаточно ограниченном уровне в России реализовывались также и меры поддержки возобновляемой энергетики.

Принцип выплаты производителям специальной надбавки за поставляемую электроэнергию, выработанную на основе ВИЭ, был установлен Федеральным законом №35-ФЗ «Об электроэнергетике» в 2003 году. С 2013 года в России действует механизм поддержки отдельных электростанций, работающих на ВИЭ, которые после прохождения процедуры отбора имеют право заключать договор на поставку мощности, гарантирующий возврат инвестиций за счет повышенных платежей за поставляемую энергию. Правда, меры поддержки распространяются не на все «зеленые» электростанции, а лишь на солнечные и ветряные, а также на малые ГЭС (мощностью не более 25 МВт).

С 2015 года к этому механизму добавилось правило, обязывающее розничные сети закупать электроэнергию у «зеленых» электростанций по тарифам, гарантирующим возврат инвестиций. Однако для того чтобы воспользоваться этими возможностями, работающие на ВИЭ электростанции должны соответствовать целому ряду критериев – в частности, определенный процент используемого оборудования должен быть произведен в России, а также пройти конкурсный отбор для включения в региональные планы развития электроэнергетики. И в любом случае Россия сделала очень скромную ставку на развитие альтернативной энергетики: по утвержденной правительством в 2009 году «Энергетической стратегии России на период до 2030 года» доля использования альтернативных источников энергии в энергетическом балансе страны (кроме ГЭС с установленной мощностью более 25 МВт) к 2020 году должна составить 4,5%. При этом заложенные в стратегии цифры ориентировочны и не привязаны к конкретным проектам и инвестициям, и к тому же в государственной программе «Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденной в 2014 году и рассчитанной на 2013-2020 годы, цель по ВИЭ была еще и снижена до 2,5%.

Еще одним из путей сокращения выбросов парниковых газов в России можно считать поддержку мер по повышению энергоэффективности. В 2011 году начала реализовываться государственная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», включающая в себя поддержку различных мер снижения потребления энергии российской экономикой и домохозяйствами – от широкого внедрения приборов учета потребляемой энергии и энергоэффективного освещения до внедрения новых технологий, снижающих расход энергии в строительстве и на производстве, и появления новых, поощряющих экономию видов контрактов на поставку энергии. В 2013 году мероприятия программы вошли составной частью в новую, более общую программу «Энергоэффективность и развитие энергетики».

Однако после 2014 года поддержка мероприятий по повышению энергоэффективности оказалась практически свернута. Средства, предназначенные регионам на эти цели, оказались перераспределены на поддержку моногородов и энергоснабжение объектов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года.

При этом в России постепенно реализовывались меры по инвентаризации и улучшению мониторинга выбросов парниковых газов. Так, в апреле 2015 года правительство утвердило Концепцию формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации, которая пока предусматривает добровольную отчетность для крупных организаций-источников с годовым объемом выбросов парниковых газов в CO2-эквиваленте, превышающим 150 тыс. тонн.

Таким образом, к моменту заключения парижского климатического соглашения в декабре 2015 года Россия уже реализовывала определенные меры по учету и снижению выбросов парниковых газов. Однако далеко не все из них были последовательными, не говоря уже о постановке амбициозных целей.

Парижский импульс

Обязательства России при заключении Парижского соглашения были по сути сформированы на основе целей, поставленных в президентском указе «О сокращении выбросов парниковых газов» трехлетней давности; в них также фигурирует цель добиться – правда, к 2030, не к 2020 году – объема выбросов в 75% от уровня 1990 года. Правда, в Парижском соглашении, которое начнет действовать в 2020 году, Россия формулирует свои цели более гибко, говоря о показателе в 70-75%, с возможностью варьирования в зависимости от разных факторов (например, от уровня технологического сотрудничества с развитыми странами) и при условии максимального учета поглощения диоксида углерода российскими лесами. Однако в конечном итоге цель может быть сведена к прежнему ориентиру – не более 75% от объемов 1990 года. Важно при этом отметить, что в настоящее время объем выбросов парниковых газов экономикой России составляет около 69% от уровня 1990 года – то есть фактически в цели России заложено даже и возможное повышение объемов эмиссии.

Как бы то ни было, но подпись, поставленная Россией под Парижским соглашением в апреле этого года, создала для правительства необходимость определить свою позицию по отношению к всемирному долгосрочному соглашению, направленному на глобальное сокращение выбросов парниковых газов. Это само по себе стимулировало принятие ряда организационных мер и в целом повлияло на климатическую политику России.

Так, руководитель программы «Климат и энергетика» WWF России Алексей Кокорин обращает внимание, в частности, на создание в ноябре 2015 года (то есть незадолго до заключения соглашения в Париже) при Министерстве экономического развития РФ Межведомственной рабочей группы по экономическим аспектам охраны окружающей среды и регулирования выбросов парниковых газов. В эту группу вошли представители заинтересованных ведомств, бизнес-сообщества, а также эксперты в соответствующих областях. По мнению Кокорина, именно с созданием этой группы в правительственных структурах начался серьезный разговор об углеродном регулировании. Теперь при министерстве, отвечающем за экономическую политику России, появился орган, в прямые обязанности которого входит выработка согласованной государственной политики в области регулирования выбросов парниковых газов, а также комплекс вопросов, связанных со снижением негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду через различные регулирующие и стимулирующие механизмы.

Полномочия рабочей группы по климату при администрации президента, по мнению Кокорина, не позволяли ей выполнять подобные функции, поскольку в ее состав входят, главным образом, представители власти, а функции по координации работы органов государственной власти, а также общественных и научных организаций в реализации Климатической доктрины РФ, прописанные в положении о рабочей группе, достаточно размыты. Группа при Мин­экономразвития позволяет вести гораздо более предметный разговор о возможном регулировании выбросов парниковых газов.

Руководитель рабочей группы по вопросам изменения климата Комитета по природопользованию и экологии Российского союза промышленников и предпринимателей Михаил Юлкин утверждает, что несмотря на то, что название группы при Минэкономразвития, а также полномочия, зафиксированные в положении о ее создании, позволяют обсуждать довольно широкий спектр вопросов, фактически ее деятельность сейчас сосредоточена именно на обсуждении решений о регулировании выбросов парниковых газов. Так что по крайней мере в настоящее время, по словам Юлкина, она занята разработкой углеродной политики и «готовит» российский бизнес к новым реалиям.

О том, насколько эффективна деятельность рабочей группы, мнения экспертов разделились. По словам Кокорина, притом что ход обсуждения вопросов во время заседаний группы – в которых он принимал участие как эксперт, – бывал достаточно напряженным, участникам удается находить консенсусные решения и постепенно продвигаться вперед. Юлкин, также участвовавший в ее заседаниях, не склонен давать излишне позитивных оценок. По его мнению, группа часто уклоняется от принятия ответственных решений, работа же ее сводится к отсылке вопросов, по которым возникли споры, в профильные ведомства. «В этом смысле данная площадка не решается быть по-настоящему профессиональной», – сказал Юлкин в комментариях журналу «Экология и право».

Возвращаясь к основам

Как бы то ни было, для фактического внедрения в России любой модели углеродного регулирования предстоит решить достаточно много задач. В том числе – законодательного характера. При этом в некоторых вопросах начинать придется буквально с основ.

В частности, российское законодательство до сих пор не имеет определения парниковых газов. Они не входят в число веществ, эмиссия которых подлежит регулированию по Федеральному закону №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» от 2002 года, а значит, как бы «не существуют» с юридической точки зрения. Но и исправление этой ситуации также связано с определенными сложностями.

Как объясняет Алексей Кокорин, в настоящее время достигнута договоренность о внесении в закон поправок, которые наконец законодательно зафиксируют понятие «парниковые газы» и признают их веществами, воздействующими на окружающую среду (хотя и не представляющими прямой угрозы для здоровья населения). Сейчас эти поправки находятся на стадии финального согласования в правительстве и в ближайшее время должны быть внесены на рассмотрение в Государственную думу нового созыва. Однако из-за активных возражений со стороны лоббистов углеродоемких отраслей российской промышленности принято решение не включать в эти поправки непосредственно принципы регулирования парниковых газов.

Предполагается, что регулирование будет прописано в отдельном законе, точные сроки принятия которого пока не установлены. Согласно поправкам к плану мероприятий по сокращению выбросов парниковых газов до 2020 года, принятым правительством в мае 2016 года, речь пока идет лишь о разработке концепции законопроекта «О государственном регулировании выбросов парниковых газов», которая должна появиться только в июне 2018 года. Таким образом, постепенно готовя систему регулирования, правительство старается максимально отсрочить как таковой момент ее введения. Дополнительной «мерой предосторожности» в этом вопросе, по-видимому, послужит уже достигнутая принципиальная договоренность между правительством и представителями бизнес-структур о том, что новый закон установит лишь общие принципы формирования цены на углерод – тогда как сама возможная цена и механизмы ее взимания будут определяться отдельным приказом Минэкономразвития.

Алексей Кокорин надеется, что создание подобной многоступенчатой системы, возможно, позволит откорректировать в сторону ускорения существующие планы на заседании Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» в декабре этого года. По словам эксперта, есть некоторая надежда, что к июню 2018 года удастся разработать не концепцию законопроекта, а сам законопроект, который можно будет направить в парламент. Как объясняет Кокорин, представители бизнеса, обеспокоенные предстоящим введением нового регулирования, могут удовлетвориться тем, что вся связанная с ним конкретика будет содержаться в приказе Минэкономразвития и у лоббистов сохранятся достаточно широкие возможности повлиять на формулировку новых правил.

Кроме того, упомянутая Концепция формирования отчетности по выбросам парниковых газов от апреля 2015 года, внедрившая добровольную систему отчетности для крупных предприятий, предусматривает в будущем поэтапное усложнение и уточнение этой системы. Первоначально обязательство отчитываться о выбросах парниковых газов берут на себя компании, чьи выбросы превышают 150 тыс. тонн CO2-эквивалента в год. А в 2017 году порог эмиссии, после которого предприятию будет предложено сдавать отчетность, будет снижен до 50 тыс. тонн. Пока что речь по-прежнему идет о добровольной отчетности в соответствии с методикой, разработанной Минприроды. Тем не менее эта система должна сформировать массив необходимой информации по выбросам парниковых газов по конкретным компаниям, что создает предпосылки для собственно регулирования выбросов на основании тех или иных механизмов.

Помимо этого, в июне 2017 года Минприроды и Министерство энергетики должны закончить разработку методики учета так называемых косвенных выбросов парниковых газов, которая позволит определить ответственность предприятий за объем CO2-эквивалента, произведенный электростанциями для выработки поставленной им энергии (в отличие от прямых выбросов, которые происходят в результате непосредственной производственной деятельности самого предприятия). Таким образом, постепенно и несовершенно, но в России создаются основы для введения системы углеродного регулирования и постепенно готовится база данных и инфраструктура для ее запуска.

Модель без деталей

Конкретная модель углеродного регулирования, которая может быть внедрена в России, до сих пор не определена. Однако некоторые замечания российских чиновников позволяют предположить, что за основу может быть взята действующая в отношении загрязняющих веществ система применения наилучших доступных технологий (НДТ), использование которых освобождает предприятия от внесения платы за загрязнение.

Так, по информации издания «Коммерсантъ», на заседании Межведомственной рабочей группы при Минэкономразвития в апреле ее председатель, замминистра Николай Подгузов, заверил, что регулирование будет развиваться по пути стимулирования – прежде всего через НДТ и через кооперацию с бизнесом.

Большинство парниковых газов не являются в строгом смысле слова загрязнителями атмосферы – их выброс в атмосферу не наносит прямого вреда здоровью, и правила о наилучших доступных технологиях на них пока не распространяются. (Исключением являются отдельные признанные загрязнителями парниковые газы, подлежащие государственному регулированию в области охраны окружающей среды, такие как гексафторид серы и галогенсодержащие углеводороды, и по распоряжению Правительства РФ от 17 июня 2016 года №1247-р, технологические показатели по этим газам должны появиться в справочниках по НДТ в декабре 2017 года.)

По мнению Алексея Кокорина, у правительства большое искушение сделать упор в углеродном регулировании именно на НДТ, поскольку это тот инструмент, который государство хорошо освоило, проведя большую работу по его внедрению. Кроме того, бизнес также привык к этой форме регулирования, не считает ее для себя обременительной и настаивает на ее использовании в отношении парниковых газов.

Но по мнению Михаила Юлкина, применение модели НДТ может негативно сказаться на эффективности углеродного регулирования. Как объясняет Юлкин, справочники с перечнем НДТ по своей сути предназначены для того, чтобы выбирать наиболее эффективные и безопасные технологии для каждого отдельного вида производственной деятельности, но они не могут побудить к принципиальному отказу от какой-то технологии как от заведомо углеродоемкой. Скажем, НДТ для угольной ТЭС может поспособствовать лишь максимально возможному снижению эмиссии диоксида углерода именно на угольной электростанции, но не простимулирует переход на возобновляемые источники энергии.

Важным инструментом воздействия на снижение выбросов CO2 в России после ее присоединения к Парижскому соглашению может стать ожидаемое с 2018 года возобновление в полном объеме финансирования подпрограммы по повышению энергоэффективности. Алексей Кокорин, ссылаясь на информацию с заседаний рабочей группы при Минэкономразвития, говорит об этом как о решенном вопросе. Кроме того, он выделяет один важный связанный с этим решением момент: достижение договоренности, о которой также сообщалось в ходе обсуждений рабочей группы, передать министерству разработку механизмов повышения энергоэффективности. Как объяснил журналу Кокорин, на предыдущем этапе реализации подпрограммы ее курировало Минэнерго, чей инструментарий воздействия на потребителей энергии был довольно ограниченным. По словам Кокорина, среди прочего именно это привело к сворачиванию финансирования подпрограммы в 2014 году: деньги, выделенные регионам на мероприятия в этой области, расходовались крайне неэффективно. Минэкономразвития, по мнению эксперта, может применять более широкую линейку инструментов, что, возможно, приведет к более действенным результатам. И именно это ведомство, считает Кокорин, может внести в программу повышения энергоэффективности и элементы углеродного регулирования.

Правда, планы развития энергетики на возобновляемых источниках энергии, несмотря на уже довольно слабые меры их поддержки в России, так и остаются достаточно скромными. По мнению Михаила Юлкина, это объясняется достаточно ограниченным пониманием необходимости развития ВИЭ в российском правительстве: «Альтернативную энергетику в России фактически поддерживают лишь в рамках помощи машиностроению, для овладения отраслью новыми технологиями, – прокомментировал журналу эксперт. – Об этом неоднократно говорили чиновники Минэнерго. На мой взгляд, это крайне узкий запрос, который заранее «схлопывает» возможный рынок для ВИЭ».

Оттянуть неизбежное

Какой бы импульс ни придало подписание Парижского соглашения по климату углеродной политике России, Российской Федерации все еще предстоит определиться с ратификацией самого документа. В этом вопросе, так же как и с введением углеродного регулирования, российские власти до сих пор проявляют крайнюю осторожность. Не отказываясь от ратификации в принципе, Россия хочет оттянуть принятие решения.

Уже в конце мая этого года Минприроды представило правительству согласованный план по подготовке к ратификации Парижского соглашения. Однако утвержден он не был. По словам Кокорина, одной из причин отклонения плана стала указанная в нем дата ратификации соглашения, отнесенная на 2020 год – то есть на самый крайний срок, непосредственно перед началом действия соглашения. Как полагает эксперт WWF России, столь поздний срок выставлял Россию в невыгодном свете, и этот пункт решили изъять из официального документа.

План в настоящее время корректируется министерством. В нем, по словам Кокорина, также будут обозначены подходы к углеродному регулированию, но – как и в других разрабатываемых сейчас правительственными ведомствами документах по этой тематике – по-прежнему без конкретных деталей. Что же касается сроков ратификации, то здесь, как сказал Кокорин, правительство решило найти более «уважительные» причины для оттягивания принятия окончательного решения и поручило провести комплексную оценку последствий ратификации для отраслей российской экономики.

Этот шаг, во-первых, стал ответом на беспокойство лоббистов углеродоемких отраслей российской промышленности, а во-вторых, дал возможность отложить решение как минимум до ноября этого года, до результатов марракешской конференции РКИК ООН. Одной из целей очередной климатической конференции ООН должна стать разработка правил непосредственного применения положений Парижского соглашения, а также прояснение многих важных для России деталей, связанных с методикой подсчета выбросов, включая в части учета поглощающей способности лесов. Так что Россия, по наблюдениям экспертов, по-видимому, хочет задержать ратификацию под благовидным предлогом до итогов переговоров в Марокко.

Впрочем, учитывая молниеносную ратификацию соглашения ведущими экономиками мира и запланированное вступление его в силу уже 4 ноября, оправданность этой стратегии неспешности остается под вопросом.

Станислав Кувалдин