Правовой «долгострой»

Geneva United Nations Офис ООН в Женеве.

Международных экологических соглашений немало, но Орхусская конвенция – документ особого типа, – считают эксперты. – Это не просто экологическое соглашение, а подтверждение ответственности государств перед гражданами. По сути, Орхусская конвенция – первая попытка на международном уровне решить процедурные вопросы доступа общественности к информации, участию в принятии решений, к правосудию. Конвенция напрямую связывает вопрос права на здоровую окружающую среду с основными правами человека и отношениями между государством и обществом.

Уникальным был и сам процесс разработки документа – это первое международное экологическое соглашение, в создании которого принимали непосредственное участие неправительственные организации (НПО), объединившиеся в Европейскую коалицию неправительственных экологических организаций – «Европейский ЭКО-Форум»

Орхусская конвенция была подписана в 1998 году и вступила в силу после ратификации ее 34 странами Западной и Восточной Европы и Центральной Азии. Самый главный практический инструмент Орхусской конвенции – Протокол о регистрах выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ) был принят спустя 5 лет в Киеве на чрезвычайном совещании Сторон конвенции.

В конце ноября в Женеве Рабочая группа сторон Протокола о РВПЗ  обсудила информацию о деятельности по сбору отчетности и реализации Протокола и вопросы подготовки к встрече сторон к Протоколу в 2017 г. Было объявлено, что в 2016 году документ ратифицировали Украина и Мальта.

«Будучи открытыми для присоединения для государств всего мира Протокол и Орхусская конвенция установили новую точку отсчета в обеспечении прозрачности и подотчетности в сфере охраны окружающей среды. Протокол, в частности, позволит населению просто используя интернет узнать об основных источниках выбросов загрязняющих веществ вблизи мест его проживания», – считает Ян Кубиш, экс-секретарь Европейской экономической комиссии Организации объединенных наций (ЕЭК ООН).

Право на будущее

Конвенция, принятая в датском городе Орхус, должна обеспечить возможность каждому человеку защитить свое право на чистые воздух и воду, будущее детей, а также возможность требовать от руководства любого объекта, загрязняющего окружающую среду, отчета и компенсации за причиненный ущерб в любом вопросе, будь то строительство городских объектов, вырубка лесных массивов, последствия деятельности ядерной и химической промышленности, добыча природных ресурсов и т.д.

Основные права граждан, которые прямо или косвенно связаны с экологическими вопросами – право на получение экологической информации; право на свободное выражение мнения; право на свободу собраний, инициатив по проведению референдума; право на петиции и жалобы (как индивидуальные, так и коллективные); право на обжалование неправомерных решений; право судебной защиты; право на возмещение всех видов ущерба (ущерб здоровью, имуществу, компенсации морального вреда), причиненного незаконными действиями должностных лиц, государственных органов или представителей бизнеса. Особый интерес, с точки зрения защиты прав человека, имеют три фундаментальных блока Конвенции: право о доступе общественности к экологической информации, участие в принятии решений и доступ к правосудию в случае нарушения норм и требований Конвенции.

Затронут и вопрос о том, что можно скрывать в качестве «секретной информации»:  государственной, коммерческой, служебной, личной тайны. Этот момент регулируется специальным законодательством, определяющим процедуру классификации такой информации, круг должностных лиц, имеющих право на доступ к ней, а также порядок работы с секретными данными и процедуру их рассекречивания.

Несмотря на то, что в указанных нормах, при всем их разнообразии, не содержится четкого единого определения экологической информации, тем не менее, в них однозначно утверждается, что данные о выбросах в окружающую среду, ее загрязнении, эпидемиях и других чрезвычайных ситуациях и факторах, угрожающих жизни и здоровью людей, ни коим образом не могут быть классифицированы как государственная, коммерческая или иная тайна. Кроме того, согласно Конвенции, государственные органы должны оперативно реагировать на запросы граждан по получению экологической информации. При этом она должна быть полной, точной и должна предоставляться гражданам в тех формах, в которых она существует. Запрашивающая сторона не должна обосновывать необходимость получения подобной информации и может распоряжаться ею по своему усмотрению. Также Орхусская конвенция требует создания системы подзаконных актов для реализации всех вышеуказанных прав.

В свою очередь, Протокол о регистрах выбросов и переноса загрязнителей в рамках Орхусской конвенции является практическим инструментом для реализации прав, фактически – доказательной базой – своего рода каталогом потенциально опасных для окружающей среды загрязняющих веществ из различных источников. В него включается информация о выбросах в атмосферу, воду и почву, а также о транспортировке загрязняющих веществ и отходов на объекты для обработки захоронения. Разработка и создание национальных РВПЗ дает возможность гражданам отслеживать уровень выбросов загрязняющих веществ, которые могут негативно влиять на их жизнедеятельность.

Одобрена, но не принята

Неосуществленные до сих пор намерения по принятию Орхусской конвенции и Протокола не выглядят как последовательные действия. Российская Федерация является Стороной Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой. Как сторона этой конвенции, РФ представляет в Секретариат Монреальского протокола отчеты, содержащие статистическую информацию о производстве, потреблении, экспорте и импорте всех видов озоноразрушающих веществ. Кроме того, в ежегодном Государственном докладе о состоянии окружающей среды Министерство природных ресурсов РФ публикует данные о выбросах загрязняющих веществ в субъектах федерации.

Более того, практически все стандарты Орхусской конвенции и Протокола согласуются с Конституцией РФ. К примеру, право граждан на доступ к правосудию и судебную защиту, а также права на доступ к информации, доступ к участию в принятии решений, влияющих на окружающую среду, права на получение квалифицированной юридической помощи и на возмещение всех видов ущерба гарантированы статьями 46, 48, 52 и 53 Конституции. Правда, реализация данных прав является одной из наиболее сложных юридических проблем в современной России.

Россия в 1998 году дважды направляла в установленном порядке на рассмотрение правительства пакет документов для подписания Орхусской конвенции. Хотя документы прошли предварительное одобрение большинства федеральных агентств, Конвенция не была подписана ни тогда, ни позже. Намерения России по ратификации документа озвучивались неоднократно. На официальном сайте Минприроды в конце 2011 года сообщалось, что ведомством «подготовлены проекты соответствующих Федеральных законов, предложения Министерства по ратификации Орхусской конвенции на данный момент находятся на согласовании в федеральных органах исполнительной власти».

В начале 2012 года тогдашний президент РФ Дмитрий Медведев заявлял, что законопроекты о ратификации Орхусской конвенции и конвенции Эспо будут в ближайшее время внесены в Госдуму. «Надеюсь, что с тех пор [со времени начала работы по решению экологических проблемам] кое-что изменилось, ряд вопросов, который обсуждался, вошел в перечень моих поручений по итогам заседания президиума Госсовета», – сказал Медведев, открывая встречу с представителями Совета по развитию институтов гражданского общества и правам человека, посвященную проблемам экологии.

Орхусская конвенция: кто против?

«Отсутствие доступа населения к объективной информации об экологическом воздействии является ведущим фактором, препятствующим экологической модернизации экономики России. С другой стороны, отказ от принятия Орхусской конвенции – главная причина закрытости информации о реальном воздействии грязных производств на здоровье россиян и низкой эффективности использования природных ресурсов», – считает Евгений Шварц, директор Всемирного фонда охраны дикой природы (WWF).

Летом 2013 года «Беллона» на свой запрос Минприроды по поводу подписания Орхусской конвенции получила ответ, в котором говорится, что «Минприроды России совместно с МИД России представили в Правительство Российской Федерации предложения (законопроект) о присоединении к Орхусской конвенции ЕЭК ООН. Подготовка и согласование предложений со всеми заинтересованными государственными органами Российской Федерации (83 субъекта Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, 22 федеральных органа исполнительной власти), а также получение экспертных заключений, проведение общественных обсуждений, получение замечаний и предложений потребовали более года с учетом того, что высказанные замечания повторно согласовывались со всеми заинтересованными сторонами. Не все заинтересованные стороны высказали поддержку присоединению к Орхусской конвенции. В настоящее время изучаются аргументы сторонников и противников законопроекта».

25 июня 2013 года «Беллона» приняла участие в Едином Дне действий за присоединение к Орхусской конвенции – представители общественности в разных городах России провели акции и сбор подписей за присоединение к ней.

Однако и после этого Орхусская конвенция не была принята Россией. Более того, вопрос о ее принятии стал предметом для обвинений в адрес некоторых общественных организаций. Недавние судебные решения в отношении НПО ставят под сомнение реальные возможности граждан реализовать свое конституционное право на сбор информации об окружающей среде. В частности, Минюст в качестве одного из аргументов в пользу признания общественной экологической организации «Экозащита!» «иностранным агентом» привел тот факт, что последняя вела деятельность «в целях понуждения России к присоединению к… Орхусской конвенции».

Как бы то ни было, многолетнее откладывание подписания конвенции – это, безусловно, международный прецедент. Есть русская поговорка – «долго запрягаем, да быстро едем». Хочется верить, что развязка истории с Орхусской конвенцией будет, как в этой поговорке. Ведь реальная экологическая ситуация в регионах, необходимость модернизации России требуют немедленных шагов по присоединению страны к международным стандартам демократических процедур общественного доступа к информации, принятия решений и правосудия.

Ольга Подосенова