Система арбитражного суда с участием граждан и общественных организаций в РФ практически отсутствует

Greenpeace volunteers Anna Kopytova (Russia) and Emma Eineskog (Sweden) take part in oil spill clean up operation in a forest outside Usinsk in the Komi Republic В ходе работы нефтяного патруля в Коми и Ненецком АО активисты Гринпис обнаружили 204 загрязненных нефтепродуктами участка общей площадью около 130 га, в том числе – более 20 совсем свежих нефтяных разливов. Август 2014 года. Credit: Денис Синяков / Гринпис

Статья подготовлена специально для 61 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Загрязнители воздуха дышат ровно

Одиннадцать тысяч предприятий поставляют в окружающую среду до 90% всех промышленных загрязнений, причем половину объема загрязнений воздуха производят 60 предприятий, и 110 предприятий являются главными загрязнителями воды – такие цифры недавно озвучил в интервью телеканалу НТВ министр природных ресурсов Сергей Донской, отметив, что Минприроды «нацелено на работу именно с этими предприятиями».

Очевидно, министр имел в виду то, что его ведомство активно участвует во внедрении системы наилучших доступных технологий (НДТ), представляющей собой реестры и справочники, которыми, начиная с 2022 года, должны будут руководствоваться промышленные предприятия, выбирая технологии для тех или иных производственных процессов.

До 2022 года еще надо дожить, а деятельность многих из тех самых одиннадцати тысяч главных загрязнителей (и далеко не только их) в буквальном смысле слова отравляет жизнь россиянам. Можно было бы уже сегодня активнее принуждать предприятия соблюдать экологические нормы – например, при помощи мер судебного воздействия. Однако арбитражное судопроизводство далеко не всегда эффективно работает в случае экологических нарушений, при том что судится государство как с частными, так и с государственными же компаниями достаточно активно.

Впрочем, из общего количества исков, предъявляемых Росприроднадзором или прокуратурами, большинство касается взыскания платежей за негативное воздействие на окружающую среду, и по большинству таких дел суды занимают сторону контролирующих органов.

Но того же самого не скажешь о других категориях дел – например, о взыскании компенсации за ущерб, нанесенный окружающей среде в результате аварии.

Наглядный пример – история, произошедшая в 2014 году с «дочкой» «Газпрома» – Московским НПЗ. Завод, принадлежащий ОАО «Газпромнефть –Московский НПЗ», является единственным нефтеперерабатывающим производством в Москве и Московской области. При мощности Московского НПЗ свыше 12 млн тонн нефтепродуктов в год предприятие обеспечивает порядка 40% потребностей Москвы и области в бензине и дизтопливе. Периодически деятельность промышленного гиганта вызывает, мягко говоря, отнюдь не восторженную реакцию москвичей.

Выбросы все-таки были

В ноябре 2014 года на заводе произошла нештатная ситуация, в результате которой в воздух было выброшено большое количество сероводорода – крайне токсичного газа, отравление которым может привести к параличу и отеку легких. Сероводородное облако накрыло юго-восток столицы. По словам очевидцев, специфический запах ощущался даже в центре Москвы. На горячую линию МЧС позвонило более 2 млн человек. Содержание сероводорода в атмосфере в тот день превышало предельно допустимую норму многократно.

После этого случая москвичи еще не раз жаловались на неприятные запахи, особенно в Люблино и Капотне. Глава департамента природопользования и охраны окружающей среды Москвы Антон Кульбачевский, впрочем, заявил, что «кроме дискомфорта неприятный запах ничем не грозит».

К счастью, у Росприроднадзора было другое мнение: ведомство возбудило дело об административном правонарушении по факту загрязнения атмосферного воздуха и передало материалы в Симоновский районный суд столицы. В декабре 2014 года суд взыскал с Московского НПЗ 250 тыс. рублей за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.

Росприроднадзору удалось доказать, что выбросы вредных веществ в атмосферу на НПЗ все-таки были (представители завода до последнего отрицали этот факт): в суд были представлены материалы лабораторного исследования ФБУ «ЦЛАТИ» по ЦФО, из которых следовало, что выбросы вредных веществ могли произойти из печи № 2 установки по перегонке нефти. Выявленные у этого объекта концентрации загрязняющих веществ поистине впечатляют: предельно допустимые концентрации были превышены по диоксиду азота в 782 раза, по оксиду азота – в 27 раз, по сероводороду – в 2337 раз, по диоксиду серы – более чем в 20 000 раз!

В ОАО «Газпромнефть – Московский НПЗ», впрочем, сочли, что данные ФБУ «ЦЛАТИ по ЦФО» некорректны: мол, нельзя сравнивать показатели, полученные в дымовой трубе, с предельно допустимыми концентрациями для жилых массивов. Кроме того, НПЗ представил разрешение на выброс загрязняющих веществ, выданное властями Москвы. С этой бумагой и доводами о «некорректности» измерений нефтепереработчики обратились в Арбитражный суд Москвы.

Разбирательства длились четыре месяца и завершились в пользу НПЗ: суд освободил завод от обязанности уплачивать мизерный для столь крупного предприятия штраф, а Росприроднадзор не стал обжаловать решение.

За травлю москвичей сероводородом никто не понес никакого наказания.

Тот же самый маневр – манипуляцию с показателями выбросов для ухода от ответственности применило ОАО «Челябинская угольная компания». Эта компания владеет Коркинским угольным разрезом в Челябинской области. Промышленные объекты «Челябинской угольной компании» – крупнейший в регионе источник загрязнения атмосферного воздуха. В марте прошлого года Управление Росприроднадзора по Челябинской области провело внеплановый рейд в Коркинском районе, по итогам которого в отношении компании составили материал по ст. 8.1 КоАП РФ «Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов». Кроме того, ведомство аннулировало разрешение на выбросы вредных загрязняющих веществ в атмосферу в связи с тем, что предприятие превысило допустимые выбросы сероводорода (они составили 5 ПДК) и пыли (1,5 ПДК).

ОАО «Челябинская угольная компания» обжаловало действия Росприроднадзора в Арбитражном суде Челябинской области. В суде были рассмотрены данные, полученные ФБУ «ЦЛАТИ по УФО», которое провело измерения выбросов на границе угольного разреза в трех точках. В двух актах отбора проб из трех было установлено превышение по пыли и сероводороду.

Впрочем, судье Игорю Костылеву показались более убедительными доводы угольщиков, которые обратили внимание на то, что единицей измерения в подсчетах ЦЛАТИ был миллиграмм (загрязняющих веществ) на кубический метр воздуха, а в проекте нормативов предельно допустимых выбросов самой компании фигурировали единицы измерения «грамм/сек.» и «тонн/год». Расхождение в единицах изменения, по мнению угольщиков, не позволяет точно установить, превышал ли угольный разрез допустимые выбросы или нет. Суд поддержал доводы ОАО «Челябинская угольная компания» – фактически дал добро на дальнейший экологический беспредел с его стороны.

Отметим, что до тяжбы с Росприроднадзором деятельность на Коркинском угольном разрезе проверяла прокуратура – и выяснила, что на территории разреза не ведется профилактика и тушение пожаров. Пообещав ликвидировать пожары до середины лета прошлого года, ОАО «Челябинская угольная компания» смогло к тому времени потушить только четыре из восьми очагов пожара, остальные же так и продолжили гореть и «ароматизировать» воздух.

«Минеральные» воды

Если загрязнение атмосферного воздуха – вещь объективно труднодоказуемая, чем часто и пользуются нарушители, то с фактами загрязнения воды и почвы дело обстоит проще, поскольку приходится рассматривать события, которые могут быть зафиксированы с документальной точностью.

Но и здесь, как выясняется, есть подводные камни. Компании, допускающие сбросы загрязняющих веществ или аварийные разливы, стараются максимально приуменьшить суммы взысканий. Показательная история разворачивается в Воронежской области: региональное управление Росприроднадзора пытается взыскать с ОАО «Трансаммиак» 12 млн рублей за прорыв на магистральном аммиакопроводе Тольятти–Одесса и загрязнение лесных и сельскохозяйственных земель, а также водоема в районе села Липяги.

Прорыв на одном из участков аммиакопровода, по которому на экспорт к черноморским портам поступает продукция ОАО «Тольяттиазот», произошел 21 июня 2015 года. В результате утечки образовалось аммиачное облако диаметром до 300 метров, которое стелилось вдоль небольшого водоема. От аварии пострадало около 150 га земли (сельхозземли, леса), погибло 4 тыс. особей рыбы. В числе пострадавших оказался также один из местных жителей. Большего количества отравлений удалось избежать лишь благодаря тому, что спасатели вовремя эвакуировали жителей близлежащих сел.

Ситуацию с расследованием ЧП взял под личный контроль губернатор Воронежской области Алексей Гордеев, жестко раскритиковавший «социальную безответственность» собственников опасного трубопровода и пообещавший, что «виновникам не удастся уйти от справедливого наказания».

До «справедливого наказания», впрочем, еще далеко. Росприроднадзор обратился в суд, и первое, что сделали юристы ОАО «Трансаммиак», – заявили ходатайства о проведении новой экологической экспертизы, а также о повторном расчете площади загрязненной территории. Подсчеты, проведенные аккредитованной при Росприроднадзоре гослаборатории ОАО «Трансаммиак» не устроили. Юристы компании настаивают на методике 1998 года, которая якобы позволяет определить «более точное содержание химических веществ».

Для проведения дополнительной экспертизы юристы компании предложили ряд биологов-почвоведов, которые по странному стечению обстоятельств в один голос заявляли не о вреде, а о… пользе аммиака: мол, это не что иное, как азотное удобрение.

Впрочем, суд поставил под сомнение компетентность предложенных коммерсантами экспертов, и в конце января этого года поручил провести экспертизу ФБУ «Российский федеральный центр судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации» (ФБУ РФЦСЭ при Минюсте России). Но сама экспертиза займет еще как минимум месяц, а затягивание процесса играет лишь на руку ОАО «Трансаммиак»: с момента ЧП прошло уже более полугода, а причиненный своей халатностью экологический ущерб компания так и не возместила, и еще неизвестно, возместит ли.

«Совсем другие требования»

Электронные архивы арбитражных судов пестрят делами, разбираясь в которых, нельзя не заметить, что многие промышленные гиганты применяют одни и те же бесхитростные приемы: тактику затягивания судебного разбирательства, подачу бесконечных ходатайств и жалоб, апеллирование к каким-то иным нормативам и методикам определения ущерба, нежели те, которыми руководствуются природоохранные органы, и так далее.

Так, в начале февраля этого года Красноярский краевой суд не удовлетворил жалобу входящего в бизнес-империю Олега Дерипаски ОАО «РУСАЛ Ачинск» (владеющего вторым по объему производства глинозема в РФ Ачинским глиноземным комбинатом) о снижении размера выплаты за ущерб, причиненный окружающей среде, с 408 млн рублей до 85 млн рублей.

В 2014 году компания допустила загрязнение более 10 га земель сельхозназначения технической водой, которая просочилась за пределы шламохранилища, где хранятся отходы. В июне 2015 года Ачинский городской суд удовлетворил требование природоохранной прокуратуры о взыскании с комбината 408 млн рублей в порядке компенсации нанесенного ущерба. Предприятие обжаловало решение в Красноярском краевом суде, причем главным доводом юристов компании было то, что шламовая карта вводилась в эксплуатацию еще в 70-е годы прошлого века, а сам комбинат строили по проекту, к которому предъявляли «совсем другие требования по защите окружающей среды».

Эти же самые доводы ОАО «РУСАЛ Ачинск» намеревается отстаивать и дальше – уже в порядке кассационной жалобы.

Жонглирование цифрами

Еще один примечательный прием, используемый для уклонения от выплаты компенсации за ущерб от нештатных ситуаций на промышленных объектах, – представление в суд подтверждений затрат на ликвидацию аварии. Иными словами, если вы, например, допустили разлив нефти в реку и смогли доказать, что потратили энное количество миллионов на сбор нефтяной эмульсии, то от возмещения экологического ущерба вас могут освободить, хотя самой реке и ее пострадавшей биоте нет никакой разницы, сколько именно миллионов вы потратили на сбор нефти, – нужны специальные реабилитационные мероприятия с водоемом, на которые можно вполне легально не раскошеливаться, руководствуясь решением суда.

По такой абсурдной схеме пошла компания «Томскнефть». В мае прошлого года Арбитражный суд Томской области рассматривал иск Управления Росприроднадзора к ОАО «Томскнефть» о взыскании 48 млн рублей. Эта компания ведет добычу на Западно-Моисееевском нефтяном месторождении в Томской области, добытая нефть транспортируется по нефтепроводам, которые пересекают многочисленные водоемы.

В феврале 2011 года на нефтепроводе, который имеет подводный переход через реку Ягылъях, произошел прорыв, в результате которого в водоем попало около как минимум 60 кг нефти (что является достаточно большим количеством для небольшой реки, поскольку нефть имеет свойство растекаться в виде тончайшей пленки на поверхности воды на огромные расстояния).

В суде Росприроднадзор и ОАО «Томскнефть» спорили буквально по каждому пункту: о количестве попавшей в воду нефти (по мнению природоохранного ведомства, ее было гораздо больше, чем 60 кг), по поводу методики расчета причиненного вреда, относительно таксы для исчисления размера вреда (нефтяники требовали уменьшить ее в… 52 раза), по поводу того, принимать или не принимать в зачет компенсации затраты, понесенные компанией на ликвидацию аварии.

Сложный процесс тянулся четыре года, пока Арбитражный суд Томской области не вынес отказ Росприроднадзору, полностью освободив ОАО «Томскнефть» от обязанности возмещения ущерба от нефтеразлива. Технология ухода от ответственности кроется в жонглировании цифрами: манипулируя с различными методиками оценки ущерба, нефтяники добились перерасчета суммы причиненного вреда реке, снизив ее с 48 млн до 8 млн рублей, а затем сумели убедить суд, что на ликвидацию аварии была потрачена даже большая сумма.

Надежда – на НДТ?

Изучая архивы решений арбитражных судов, нельзя не заметить, что во многих случаях суды становятся на сторону предприятий-загрязнителей, руководствуясь зачастую исключительно формальными основаниями (исключение – те случаи, когда региональные или федеральные власти заинтересованы в «показательной порке», как в случае с ОАО «Трансаммиак»). Играет на руку нарушителям и непрофессионализм работников прокуратуры и Росприроднадзора, которые часто выглядят бледно в сравнении с юристами и экологами-экспертами, которых за хорошие деньги нанимают промышленники.

Крайне редко для участия в арбитражном процессе привлекаются свидетели из числа местных жителей, членов общин коренных народов, представителей общественных организаций и т. д., что значительно снижает и общественный контроль за судопроизводством (повышая одновременно коррупционную составляющую), и качество самого судебного процесса и выносимых судебных актов.

В таких условиях широко разрекламированный федеральными властями переход на систему наилучших доступных технологий вызывает пока что массу вопросов. Сам термин «наилучшие доступные технологии» (Best Available Techniques, BAT) появился в ЕС в середине 1980-х годов в рамках Директивы Совета Европы 96/61/EC о комплексном контроле и предотвращении загрязнений (IPPC). Смысл заключается в том, что любое промышленное предприятие обязано применять технологию из специально разработанного и официально утвержденного реестра, в котором собраны самые эффективные на сегодняшний день производственные процессы и методы, позволяющие уменьшить (а в ряде случаев и вообще предотвратить) негативное воздействие на окружающую среду до допустимого уровня.

Иными словами, применение системы НДТ позволяет бороться с промышленным загрязнением не абстрактно, апеллируя в тех же судах некими законодательными нормами общего характера, а делать это руками самих же загрязнителей, которые сами будут вынуждены следовать нормам технического регулирования.

Введение системы нормирования будет вестись поэтапно. Первый этап реализации планируется начать с 2018 года, в программу будут включены 300 действующих предприятий. При этом комплексные экологические разрешения с технологическими нормативами будут выдаваться всем вновь строящимся экологически опасным объектам. После 2022 года на систему технологического нормирования и комплексных экологических разрешений будут переведены все остальные крупные действующие предприятия.

Проблема, однако, в том, что в России, в отличие ЕС, пока напрочь отсутствует и опыт применения системы НДТ – не очень понятно, в частности, как будет осуществляться контроль за тем, действительно ли предприятие применяет наилучшие технологии или «применяет» их только в своих декларациях для госорганов.

Неизвестно и то, как сложится судебная практика по НДТ. Ведь не исключено, что так же, как сегодня штампуются решения в пользу предприятий-загрязнителей, будет организован и конвейер по штамповке решений типа «отложить применение НДТ для такого-то предприятия в силу наличия объективных причин». Увидим это уже довольно скоро.

Дмитрий Шевченко