Участие общественности в управлении лесами в рамках нового лесного законодательства

ingressimage_100.jpg

Полтора года действия нового лесного законодательства, практически полностью уничтожившего прежнюю систему регулирования лесных отношений, показали: в действие вступил закон, применение которого неосуществимо на практике и требует принятия многочисленных подзаконных актов, а также ведет к негативным экологическим, социальным и экономическим последствиям. По словам заместителя председателя Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по природопользованию и экологии Юрия Шуваева, «Лесной кодекс в той редакции, в которой он принят, вместе с разработанными нормативными актами, еще не обеспечил цивилизованного лесопользования в Российской Федерации».

Об этом шла речь на семинаре «Участие общественности в управлении лесами: реализация положений нового Лесного кодекса Российской Федерации на Северо-западе России», организованном российским представительством Всемирного Союза охраны природы (МСОП) 15 апреля в Петербурге. Во встрече участвовали представители лесопромышленных компаний и общественных экологических организаций, охраняемых природных территорий и областной администрации — тех заинтересованных сторон, которые критиковали новый кодекс на всех этапах долгого пути его разработки и принятия.

Лесных планов громадье
Новый Лесной кодекс почти все полномочия по управлению лесами делегирует субъектам Российской Федерации. «Произошла резкая смена структуры управления, — говорит Шуваев, — федеральный центр сбросил с себя все полномочия и всю полноту ответственности за выполнение управления федеральной собственностью, коей являются леса России, а субъекты РФ в силу различных обстоятельств — финансовых и организационных — не смогли пока полностью перенять на себя эту ответственность и выполнить функцию управления лесами».

В частности, переданные им полномочия регионы должны осуществлять за счет субвенций из федерального бюджета. При этом в список получателей лесных субвенций по ошибке не попали три региона, и соответствующие исправления в федеральный бюджет были внесены лишь в мае 2007 года, а до этого леса Ленинградской области, Корякского и Ненецкого округов оставались, отмечает руководитель Лесного проекта Гринпис России Алексей Ярошенко, совершенно беспризорными: федеральные органы лесного хозяйства в соответствии с новым кодексом уже были лишены права управления этими лесами, а региональные не могли принять это управление без финансового обеспечения.

При этом регионы должны организовать совершенную новую структуру управления лесами на своем уровне, включая орган управления лесами (министерство или департамент) и находящиеся у него в подчинении лесничества или лесопарки. Как сообщалось на Лесной коллегии Министерства природных ресурсов 10 апреля, в настоящее время два субъекта РФ — Приморский край и Рязанская область — полностью приостановили лесоуправление и до сих пор еще только создают лесничества. «То есть прошло полтора года, старые структуры ликвидированы, новые не созданы, — комментирует Шуваев, — все парализовано, «правила игры» не разработаны, и многие субъекты еще не могут создать систему управления лесопользования».

Между тем, каждый регион должен разработать лесной план субъекта РФ, в котором, согласно статье 88 кодекса, «определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения». И нарисовать такую картину светлого будущего лесного хозяйства региона предписано в самые сжатые сроки.

На той же Лесной коллегии был определен «План-график рассмотрения МПР России проектов лесных планов субъектов Российской Федерации в 2008 году». Для Северо-западного федерального округа указанные даты охватывают период времени от 19 апреля для Вологодской области до 18 августа для Мурманской области.

«Специалисты знают, но я напомню, — заметил по этому поводу Шуваев, — что составить лесной план весьма и весьма сложно: чтобы составить план на весь субъект федерации, такой как, например, Ленинградская область, или Якутия, или Красноярский край, нужно провести инвентаризацию лесов, лесоустройство, составить картографический материал, составить плановый материал — кто, когда и за какие средства будет это делать?»

Участие как принцип
«Чувствуется, что лица, принимающие решения, зачастую просто неадекватны реальности, которая существует на местах», — отметил эксперт представительства МСОП в России Алексей Григорьев.

«Тем не менее, вопреки, а может быть, наоборот благодаря этой оторванности чиновников от реальности общественность получила уникальную возможность высказаться или хотя бы быть ознакомленной с тем, что происходит с лесами России, но есть вероятность, что она будет упущена», — продолжил он.

Возможность участия общественности в процессе управления лесами предусматривается новым Лесным кодексом в качестве одного из основных принципов лесного законодательства. Пункт 7 статьи 1 «Основные принципы лесного законодательства» включает «участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленном законодательством Российской Федерации порядке и формах». Это единственное упоминание общественности в данном законе — механизмов реализации этого принципа в нем не содержится.

Между тем, определенные возможности для участия общественности в разработке лесных планов предусмотрены в соответствующем подзаконном акте. Согласно пункту 6 Постановления Правительства РФ №246 от 24.04.2007 «Об утверждении Положения о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации», органы государственной власти субъектов РФ «организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесного плана, в том числе путем размещения его на срок не менее 30 дней на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти в сети Интернет».

Далее у региональных правительств есть еще 30 дней на доработку проектов лесных планов «с учетом предложений и замечаний, поступивших от заинтересованных лиц», и только после этого проекты могут отправляться на заключение в МПР.

К сожалению, пункт 9 данного постановления, в котором указывается, что должен включать в себя лесной план, не содержит указаний на наличие результатов ознакомления заинтересованных лиц и учет из предложений и замечаний. Тем не менее, по мнению Григорьева, такой нормативный акт на уровне федерального правительства является уникальным и очень важным, потому что он дает общественности возможность требовать от правительства выполнения собственных постановлений.

Согласно план-графику МПР, до 15 июня планируется рассмотреть лесные планы 27 субъектов РФ. Таким образом, в соответствии со сроками, установленными вышеупомянутым постановлением, крайним сроком появления проектов лесных планов в сети Интернет является 15 апреля. По данным МСОП, на указанный день в Интернете удалось обнаружить лесные планы Вологодской и Тюменской областей, а также, по сообщению Рослесхоза, разработан план Нижегородской области – но не доступен в сети.

На Интернет-сайтах курирующих этот процесс федеральных органов власти – Минприроды и Рослесхоза сводной информации, отражающей ход подготовки лесных планов в субъектах РФ, ход их размещения в интернет и общественного обсуждения, экспертами МСОП не обнаружено.

Участие как опыт
По мнению эксперта, общественности не стоит сидеть и ждать, пока ее начнут знакомить с лесными планами. Напротив, чтобы не упустить если не предоставленную, то по крайней мере узаконенную возможность участия, ей следует установить общественный контроль за процедурой подготовки лесных планов в регионах, указывая на необходимость выполнения постановления правительства №246 и предлагая региональным властям конструктивное сотрудничество в этой области.

Более того, можно обратиться в МПР с предложением провести несколько показательных процедур ознакомления заинтересованных сторон и учета их замечаний на примере хотя бы одного субъекта РФ в каждом из федеральных округов.

В то же ведомство, обладающее значительными полномочиями в этой процедуре, следует обращаться в случае, «если лесной план субъекта РФ проехал мимо общественности без выкладки, без рассмотрения, без учета мнения». Проект лесного плана находится в МПР на рассмотрении в течение 45 дней, после чего в случае положительного заключения направляется на утверждение президенту РФ, в случае отрицательного – возвращается на доработку в регион.

По мнению эколога, даже в случае если лесные планы будут утверждены с невыполнением требований закона, необходимо подготовить коллективное требование о необходимости проведения процедуры ознакомления заинтересованных сторон и учета их мнений: «Постановление правительства создало уникальную ситуацию, и в чисто воспитательных целях надо добиваться ее практического использования».

В тех же, по меньшей мере, целях стоит напомнить властям о Санкт-Петербургской декларации, одобренной правительствами на министерской конференции «Правоприменение и управление в лесном секторе стран Европы и Северной Азии» (ENA FLEG) в ноябре 2005 года, пункт 7 которой гласит:

«Вовлекать все заинтересованные стороны, включая представителей коренных народов, местное население, частных лесовладельцев, НПО и промышленность, в процесс выработки и реализации лесного законодательства и лесной политики в рамках открытого процесса, основанного на принципах участия, таким образом способствуя повышению прозрачности, сокращению коррупции, повышению уровня справедливости и сводя к минимуму влияние привилегированных групп».

Впрочем, для реализации даже одного этого пункта потребуется переписать заново не только лесной план, но и Лесной кодекс.

Галина Рагузина

ragunna@gmail.com