Орхусская конвенция в Казахстане

f69abeb36868661f8b59e30e0e0c9320.jpeg

С тех пор прошло несколько месяцев. МООС подготовило окончательный вариант доклада, поэтому считаем целесообразным высказать замечания относительно этого документа.

Права человека
Цель Конвенции сформулирована в первой статье: «Для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния, каждая сторона гарантирует права на доступ к экологической информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в соответствии с положениями настоящей Конвенции».

На первой встрече сторон в 2002 году был разработан формат национальных докладов о выполнении Орхусской конвенции. Доклады должны содержать отчеты о мерах, принятых государствами для реализации гражданами прав, предоставленных Конвенцией, и о мерах, обеспечивающих беспрепятственное осуществление этих прав.

Положения нормативных правовых актов Республики Казахстан вполне соответствуют этим требованиям.

В ст. 4 закона «О национальной безопасности» говорится, что «национальными интересами Республики Казахстан являются: обеспечение прав и свобод человека и гражданина…». В законе «Об административных процедурах» (ст. 3) указывается, что административные процедуры основываются на принципах: «равенства всех перед законом и судом; приоритета прав и свобод граждан, недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций; …взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства; учета общественного мнения и гласности». И так далее — на бумаге.

«Доклад об осуществлении Орхусской конвенции» должен содержать анализ соблюдения прав граждан на доступ к экологической информации, на участие в процессе принятия решений, на доступ к правосудию за период действия Конвенции и ответ на вопрос: есть ли признаки улучшения ситуации?

Однако в тексте доклада права человека упоминаются лишь в самом общем контексте и не рассматриваются вопросы их правового обеспечения. Нет в «Докладе об осуществлении Орхусской конвенции» и сведений о работе Министерства по конкретным запросам населения и примеров оказания помощи гражданам в реализации их прав. Авторы отмечают: «Учет общих статистических данных, касающихся запросов на получение экологической информации, в Казахстане не ведется. Можно лишь привести количественные данные, полученные из отдельных территориальных управлений Министерства охраны окружающей среды». Неужели в нашей стране не нашлось нескольких примеров позитивных действий чиновников?

Упорное замалчивание ситуации с правами человека не случайно. Для наших чиновников они продолжают оставаться категорией внешней политики, необходимым атрибутом, без которого не создать имиджа демократического государства. Но при решении внутригосударственных вопросов к ним можно относиться формально или просто игнорировать, не опасаясь быть привлеченными к ответственности.

Невольно возникает вопрос, какова же в таком случае цель доклада? Подобно тому, как в славные советские времена рапортовали партии, отрапортовать сторонам Конвенции о доблестных победах на правовом фронте?

Правовое обеспечение доступа к информации и к процессу принятия решений
В формате национального доклада предусмотрено, что в нем подробно излагаются действия государства, обеспечивающие реализацию положений каждой статьи Конвенции.

Четвертая статья касается доступа к экологической информации.

В докладе отмечается, что «в законодательстве Республики Казахстан основные требования ст. 4 Орхусской конвенции получили отражение в период до 2001 года. Поэтому основные усилия по реализации в Казахстане вышеуказанных положений были направлены на улучшение практики работы государственных служащих с поступающими запросами на экологическую информацию».

Надо отдать должное прозорливости наших законодателей. Им, по мнению авторов доклада, удалось отразить в правовых актах требования ст. 4 Конвенции за несколько лет до ее публикации. На деле же это означает, что после принятия в 1997 году законов «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе» и «Об особо охраняемых природных территориях» правительство не предприняло больше никаких реальных шагов по обеспечению прав общественности на доступ к информации.

Своеобразно ответили авторы доклада на вопрос о правовом обеспечении 6 статьи Конвенции, касающейся участия общественности в процессе принятия решений по конкретным видам деятельности. По их мнению, главными событиями последних лет стали разработка и принятие «Инструкции по проведению оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду при разработке предплановой, предпроектной и проектной документации» и «Правил государственной регистрации проведения общественной экологической экспертизы». Они считают, что упомянутая инструкция способствовала «расширению сферы применения ст. 6 в Казахстане».

Но авторы не сказали главного, что в природоохранном законодательстве нет правовых норм, регулирующих учет общественного мнения и обеспечивающих участие общественности в процессе принятия решений. Имеются нормы, регламентирующие организацию и процедуру проведения общественных слушаний.

МООС должно было в кратчайший срок после принятия закона «Об экологической экспертизе» (ст. 15, пункт 1, подпункт 2) разработать порядок учета общественного мнения. Прошло более семи лет, в 2001 году вступила в силу Орхусская конвенция, а нормативного документа как не было, так и нет.

Чиновники утверждают, что сделали все возможное для реализации прав общественности. Их ответы на официальные запросы лишний раз подтверждают это. По мнению Генеральной прокуратуры, упомянутая «Инструкция по проведению оценки воздействия…», положения самой Конвенции и разработанная МООС в 2004 году «Памятка по работе с запросами общественности на получение экологической информации» вполне достаточны для реализации общественностью своих прав. Поэтому «…оснований для разработки дополнительных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок учета общественного мнения, не имеется» (ответ Генеральной прокуратуры…)

МООС, ссылаясь на те же документы, утверждает, что в Казахстане «есть нормативно закрепленные процедуры учета общественного мнения» (Ответ МООС…). Наши чиновники, похоже, опередили Европу, так как вплоть до настоящего момента «нормы учета результатов участия общественности в странах региона ЕЭК находятся в стадии разработки» (Орхусская конвенция: руководство по осуществлению…, с.179).

То, что происходит подмена понятия «нормы учета результатов участия общественности» в процессе принятия решений понятием «процедуры учета общественного мнения», никого не смущает.

В п. 37 «Инструкции по проведению оценки воздействия…» признается, что «учет общественного мнения обеспечивается участием общественности в подготовке и обсуждении материалов ОВОС и организуется заказчиком намечаемой хозяйственной и иной деятельности в порядке, установленном действующим законодательством Республики Казахстан в области охраны окружающей среды». То есть названная Инструкция не регламентирует порядок учета общественного мнения.

Придирчивый читатель, возможно, возразит: «Если Европа не может разработать необходимые нормы, какие претензии могут быть к Казахстану?» Претензия — только одна. Если страна действительно стремится стать правовым государством, то все его граждане, и в первую очередь чиновники, должны строго соблюдать законы. Нежелание или неспособность Министерства в течение семи лет выполнить требование закона «Об экологической экспертизе» свидетельствует об обратном.

Несмотря на то, что в странах ЕЭК «нормы учета результатов участия общественности» еще находятся в процессе разработки, их общественность имеет гораздо больше возможностей влиять на процесс принятия решений, чем в странах СНГ. В Норвегии или Голландии, чтобы разрешить конфликтные ситуации и остановить незаконные действия коммерческих или государственных структур, иногда достаточно нескольких выступлений общественности в СМИ. В нашей стране даже простейшие вопросы годами безрезультатно обсуждаются на страницах прессы и рассматриваются в судах. Поэтому разработка нормативного акта, регулирующего порядок учета общественного мнения, в целях обеспечения эффективного доступа общественности к процессу принятия решений имеет для Казахстана первостепенное значение.

В природоохранном законодательстве закреплено право общественности, выражая свое мнение, влиять на процесс принятия решений. При этом допускаются различные формы волеизъявления народа.

В ст. 5 закона «Об охране окружающей среды» говорится: «Граждане имеют право: …
– принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах по охране окружающей среды;
– обращаться в государственные органы и организации с письмами, жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды и требовать их рассмотрения;
– вносить предложения о проведении общественной экологической экспертизы и принимать в ней участие;
– требовать отмены в административном или судебном порядке решений о размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных экологически вредных объектов, а также об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, оказывающей отрицательное воздействие на окружающую среду и здоровье человека».

Однако чиновники пытаются свести участие граждан только к общественным слушаниям, проводимым при подготовке ОВОС. Чтобы избежать такого узкого понимания участия общественности в процессе принятия решений, в руководстве по выполнению Орхусской конвенции дается специальное разъяснение. «На первый взгляд может показаться, что ст. 6 относится только к участию общественности в «оценке воздействия на окружающую среду» (ОВОС). Однако ОВОС «представляет собой один из инструментов принятия решений» (Орхусская конвенция: руководство по осуществлению…, с.145).

Манипулируя законодательством, казахстанские чиновники допускают общественность к участию в процессе обсуждения намечаемой деятельности, но отстраняют от процесса принятия решений. Это противоречит духу Конвенции, предусматривающей, что каждый человек, участвуя в процессе принятия решений, сможет защитить свои права на жизнь в благоприятной окружающей среде.

Практика применения природоохранного законодательства подтверждает, что, даже если в ходе обсуждения общественности предоставили возможность высказать свое мнение, даже если оно юридически обосновано («Инструкция по проведению оценки воздействия…», п. 38), нет никаких гарантий, что оно будет принято во внимание при выработке окончательного решения.

Ярким примером является игнорирование результатов общественных слушаний при обсуждении проекта строительства золоотвала №3 Усть-Каменогорской ТЭЦ на густонаселенной окраине города. Слушания проходили в мае 2002 года, то есть через полгода после вступления Орхусской конвенции в силу. Несмотря на то, что 99% присутствующих высказались против строительства, МООС одобрило проект.

Авторы доклада не смогли обойти молчанием эту проблему и признали, что произвол со стороны чиновников и предпринимателей очевиден: «На практике круг общественности, затрагиваемой планируемым строительством, определяется в значительной мере по собственному усмотрению инициатора (заказчика) и зачастую проводится однобокий учет общественного мнения только лиц, поддерживающих планируемую деятельность». «…В настоящее время очень небольшое количество проектов по конкретным видам деятельности проходит общественное обсуждение… за последние 2 года на республиканском уровне государственной экологической экспертизой рассмотрено 15 проектов, в рамках которых проводились общественные слушания».

Вопреки положениям Орхусской конвенции, казахстанские чиновники продолжают утверждать, что мнение общественности носит рекомендательный характер. Таким образом, несмотря на многочисленные заверения и реверансы в адрес общественности, ее мнение по-прежнему остается демократической декорацией административно-командных методов принятия решений.

Правовое обеспечение доступа к правосудию
Количество исков, поданных общественностью в связи с непредоставлением информации, ограничением доступа к процессу принятия решений и к правосудию, никто в Казахстане не подсчитывал. О случаях нарушения экологического законодательства работниками Министерства, даже признанных судами и самим МООС, в докладе не сказано ни слова.

В докладе указывается, что «в Казахстане установлены необходимые законодательные условия для доступа общественности к административным и судебным процедурам по всем 3 категориям «Орхусских» дел (по доступу к экологической информации; участию в принятии решений по конкретным проектам хозяйственной и иной деятельности; обжалованию действий (бездействия) частных лиц и государственных органов, нарушающих природоохранное законодательство)».

Блажен, кто верует, легко ему на свете. Что еще можно сказать?.. Мы тоже верили в эту прописную истину. Наша организация в судебном порядке потребовала от МООС подать иск о прекращении незаконной хозяйственной деятельности парка «Медеу». Фактически мы обвинили Министерство в бездействии и нежелании остановить разрушение природы Заилийского Алатау. Нам объяснили, что мы не имеем на это права.

Сначала это сделала Коллегия по гражданским делам городского суда Астаны: «Обращение в суд с иском в силу статьи 8 ГК РК является правом субъекта гражданских правоотношений, каковым является и Министерство охраны окружающей среды, поэтому суд не может его обязать распорядиться принадлежащими правами» (постановление №2а-222…). Обращение в Верховный суд не изменило ситуацию: «…Вопрос об обращении в суд с иском является правом юридического лица, а не обязанностью, поэтому возложение такой обязанности субъекту противоречит требованиям закона» (Ответ Верховного суда…).

Таким образом, получается, что МООС имеет право подавать иски против правонарушителей, но не обязано это делать. Блестящий пример формального технического использования законодательства. Все эти мелочи авторы доклада не заметили…

Сбор информации
О сборе и распространении информации хотелось бы сказать отдельно.

В ст. 5, п. 1 Конвенции говорится, что «каждая сторона обеспечивает, чтобы:
a) государственные органы располагали экологической информацией, имеющей отношение к их функциям, и обновляли ее;
b) были созданы обязательные системы для обеспечения надлежащего поступления в государственные органы информации о планируемой и осуществляемой деятельности, которая может оказывать значительное воздействие на окружающую среду…».

На сегодняшний день система сбора экологической информации, существовавшая в СССР, пришла в упадок. Хотя авторы «Доклада об осуществлении Орхусской конвенции» замалчивают этот аспект проблемы, Министерство признает низкую эффективность существующей системы мониторинга: «В настоящее время функционирование различных ведомственных систем мониторинга не обеспечивает в полной мере целостной картины состояния окружающей среды, необходимой для принятия оперативных и эффективных управленческих решений». Возникает закономерный вопрос: если государственные органы не располагают необходимыми для принятия решений сведениями, то каким образом они могут обеспечить общественность исчерпывающей информацией?

В настоящее время число государственных пунктов наблюдения за состоянием окружающей среды составляет лишь 20% от требуемого оптимального количества. В ряде регионов, где ведется добыча нефти и газа, вообще отсутствуют пункты государственного мониторинга.

Из-за недостатка информации и невозможности своевременно известить население особенно страдают промышленные центры и населенные пункты, расположенные поблизости от мест добычи полезных ископаемых. В начале марта текущего года в городе Усть-Каменогорске произошел выброс в атмосферу вредных веществ. В результате десятки человек были госпитализированы. Жители не были своевременно оповещены об опасности и до момента публикации данного материала не получили точной информации от городских природоохранных и санитарно-эпидемиологических служб о случившемся.

В докладе говорится о том, что с 2005 года начнется создание Единой информационной системы охраны окружающей среды на основе современных технических возможностей (Доклад об осуществлении…). Непонятно, на что рассчитывает Министерство, если оно планирует в 2005-2007 годах обеспечить в соответствии с законодательством «функционирование и дальнейшее развитие Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов» (Программа…, 5.1.4). Как можно организовать единую информационную систему, если не налажена работа единой системы мониторинга?

Распространение экологической информации
Согласно ст. 5 Конвенции, каждая страна-участница принимает меры для увеличения объема экологической информации, доступной для широкой публики в электронной, печатной или иных формах. Авторы доклада замалчивают, что для реализации этих положений Конвенции в нашей стране существует ряд препятствий.

Официальные источники информации немногочисленны. «Информационный экологический бюллетень Республики Казахстан», издававшийся Министерством, прекратил свое существование в конце 2001 года, сразу же после вступления в силу Орхусской конвенции. Журнал «Экология Казахстана», заявленный как ежемесячное научно-популярное издание МООС, вышел единственный раз в 2003 году. Газета Министерства «Экологический курьер» перешла в ведение Казахского общества охраны природы. Одно из немногих изданий, которое продолжает регулярно выходить в свет, — журнал «Экология и устойчивое развитие», основанный в 2001 году.

В конце 2003 года при поддержке правительства Дании (!) был создан веб-сайт МООС (Доклад о состоянии…, раздел 4.13). На нем публикуются официальные документы: планы, программы, пресс-релизы, отчеты. Однако обновление материалов сайта осуществляется недостаточно оперативно.

Например, отчеты о состоянии окружающей среды по регионам страны имеются лишь за 2002 и 2003 годы. Доклад об экологической ситуации в республике за 2003 год был опубликован только в начале 2005 года, в преддверии второй встречи сторон Орхусской конвенции в Алматы.

О других официальных изданиях сведений недостаточно, так как «статистические данные в отношении публикуемой государственными органами экологической информации в Казахстане отсутствуют».

Часть информации намеренно скрывается. Например, на глазах жителей города Алматы идет незаконный захват земель и разрушение экологических систем Иле-Алатауского национального парка, внесенного в предварительный перечень объектов для номинации в Список всемирного наследия. Однако МООС официально не признает факты противозаконных действий и не принимает никаких мер против правонарушителей.

Прошло одиннадцать лет со дня присоединения Казахстана к Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия. Ни один природный объект не включен в Список всемирного наследия.

Нередко для принятия решений МООС использует заведомо фальсифицированную информацию, что ведет к нарушению прав граждан. Ярким примером является проведение общественных слушаний по строительству высоковольтной линии электропередач в микрорайоне Горный Гигант в городе Алматы. Жители, проживающие рядом со строящимся объектом, не были оповещены о предстоящих общественных слушаниях. Они прошли только при участии лиц, заинтересованных в строительстве ЛЭП, и через полтора месяца после начала ее сооружения. Поскольку формальность была соблюдена, МООС выдало положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Данное нарушение было признано Комитетом по соблюдению норм Орхусской конвенции 18 февраля 2005 года (Комитет по соблюдению…, 14 марта 2005). Следует подчеркнуть особо, что Конвенция как международный договор, ратифицированный Казахстаном, применяется непосредственно (имеет прямое действие) всеми государственными органами, в том числе судами.

Заключение
Беглый анализ реализации права граждан на благоприятную окружающую среду в Казахстане позволяет убедиться, что за годы независимости сделаны лишь первые шаги в этом направлении. Именно поэтому общественность не может принимать активного участия в улучшении экологической ситуации в республике.

Даже официальные органы признают, что сложившиеся формы природопользования привели к новому витку разрушения и истощения природных богатств. Безудержный грабеж ресурсов в значительной степени обусловил сворачивание демократических преобразований, обогащение одних и обнищание других.

О каком соблюдении Орхусской конвенции можно говорить в этих условиях? Противоречие между правовыми реалиями природопользования, массовыми нарушениями прав человека на благоприятную окружающую среду и требованиями международного законодательства предопределило характер национального доклада. Он представляет неуклюжую попытку завуалировать данное противоречие.

Полный текст комментария на русском и английском языках размещен на сайте Экологического общества «Зеленое спасение» www.greensalvation.org. Там же можно найти подробную информацию об организации и ее деятельности.

Сергей Куратов