ОЯТ из Венгрии: правовая сторона вопроса

6a08b0e3880517042ff67d76b78affc3.jpeg

Написать эту статью меня подтолкнуло событие, которое связано с визитом премьер-министра России Касьянова осенью 2003 года в Венгрию. Наряду с другими вопросами межгосударственных отношений обсуждались и вопросы сотрудничества в области использования атомной энергии. В частности, был заключен контракт на проведение восстановительных работ на аварийном энергоблоке венгерской атомной станции «Пакш».

В ходе визита премьер-министра также ввелись переговоры о вывозе отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) с этой же атомной станции на производственное объединение «Маяк» в Челябинской области. Казалось бы, в этих событиях нет ничего экстраординарного, если бы не одно большое «НО». Верховный Суд Российской Федерации еще в 2001 году признал действия Правительства РФ по ввозу ОЯТ из Венгрии незаконными.

История вопроса
Сотрудничество между Венгрией и Россией в области использования атомной энергии берет свое начало еще во времена существования социалистического лагеря и, соответственно, СССР. Строительство венгерской атомной станции «Пакш» началось в 1966 году, сразу же после заключения соглашения между СССР и Венгерской Народной Республикой о сотрудничестве в сооружении атомной электростанции. В 1983 г. был введен в эксплуатацию первый энергоблок станции на основе советского атомного реактора ВВЭР-440. С этого времени атомная станция эксплуатируется, и на сегодняшний момент на ней работают 4 энергоблока общей мощностью 1760 МВт.

Естественно, что после нескольких лет работы атомной станции на ней скопилось большое количество отработанного топлива. Проблема отработанного топлива — самое больное место атомной промышленности, её ахиллесова пята. В 1994 году Венгрия и Россия, как участницы международного соглашения о сотрудничестве в сооружении атомной электростанции 1966 года, приняли дополнительный протокол к этому соглашению. В протоколе содержались обязательства России, как правопреемника СССР, принимать ОЯТ из Венгрии в виде тепловыделяющих сборок, а также поставлять свежее ядерное топливо на АЭС «Пакш». Любопытнейшая деталь: вопрос об обращении с радиоактивными отходами, образующимися от переработки венгерского ОЯТ, остался открытым и не затрагивался ни в самом соглашении, ни в дополнительном протоколе к нему.

На этот момент в законодательстве России уже существовал закон «Об охране окружающей природной среды», запрещающий ввоз на территорию Российской Федерации не только радиоактивных отходов, но и любых других радиоактивных материалов зарубежного происхождения. Лишь после принятия в 1995 году федерального закона «Об использовании атомной энергии» исключение делалось для ОЯТ, что само по себе противоречило нормам закона «Об охране окружающей природной среды». В отношении радиоактивных отходов было четкое предписание – существование иностранных радиоактивных отходов на территории Российской Федерации не допускалось. На базе федеральных законов были изданы подзаконные акты, которые подтвердили положение о запрете ввоза зарубежных радиоактивных отходов и обязательном возврате в страну-экспортер радиоактивных отходов, образующихся от переработки зарубежного ОЯТ. Так, в Постановлении Правительства РФ от 29 июля 1995 г., утвердившего Порядок приема для последующей переработки на российских предприятиях отработавшего ядерного топлива зарубежных атомных электростанций и возврата образующихся при его переработке радиоактивных отходов и материалов, было сказано, что ввоз отработавшего ядерного топлива с зарубежных атомных электростанций для последующей переработки на российских предприятиях осуществляется с целью выделения для дальнейшего использования ценных компонентов (плутония и урана) и отверждения радиоактивных продуктов деления. Условием приема ОЯТ, согласно нормам этого правового акта, являлось: возврат стране-поставщику образующихся радиоактивных отходов и не предназначенных для дальнейшего использования в Российской Федерации продуктов переработки. Также было указано, что нормы постановления распространяются на все межправительственные соглашения по приему на российские предприятия для переработки отработавшего ядерного топлива зарубежных атомных электростанций.

Значит, на тот момент переработка зарубежного отработавшего ядерного топлива могла осуществляться только при условии возврата образующихся радиоактивных отходов и не предназначенных для дальнейшего использования в Российской Федерации продуктов переработки стране-поставщику.

На практике же, и в тот момент, и до этого, радиоактивные отходы никогда не возвращались стране-поставщику, не возвращаются они и сейчас. Утилизация радиоактивных отходов, образующихся от переработки зарубежного ОЯТ, является единственным значимым, и привлекательным условием для зарубежных государств и причиной сотрудничества последних с Минатомом России. Страны восточной Европы, многие из которых стали уже членами НАТО и Евросоюза, с удовольствием отправили бы свое ОЯТ на переработку во Францию или Великобританию. Во-первых, это гораздо ближе. Во-вторых, сотрудничество внутри Евросоюза всегда приветствуется, и такие многомиллионные контракты позволяют говорить о реальном экономическом сотрудничестве между Восточной и Западной Европой. Но и Франция и Великобритания (только в этих странах наряду с Россией осуществляется переработка ОЯТ) после переработки топлива в обязательном порядке возвращают радиоактивные отходы стране-поставщику. И цены на переработку ОЯТ у этих стран в 2-3 раза выше, чем в России. Поэтому Венгрия, жертвуя сотрудничеством с западноевропейскими странами, предпочла вывезти ОЯТ в Россию с условием оставления в нашей стране радиоактивных отходов, образующихся после переработки. Оно и понятно – выигрыш в деньгах большой, а проблему с отходами пусть решает российская сторона.

В 1996 году венгерская сторона направляет соответствующее письмо в адрес Правительства РФ и просит предоставить ей «переходный период» для решения вопроса строительства на своей территории хранилища радиоактивных отходов. И соответственно, в этот «переходный период» министр промышленности и торговли Венгерской республики просил российское правительство принять венгерское ОЯТ без последующего возвращения радиоактивных отходов в Венгрию.

В виде исключения
Кроме того, в Правительство России обратился также губернатор Челябинской области, места, где расположено единственное предприятие в России по переработке ОЯТ — производственное объединение «Маяк». Губернатор П.И. Сумин выступал ходатаем венгерского правительства и сообщал о своем согласии, как высшего должностного лица Челябинской области, оставлять все радиоактивные отходы на территории области. Причем, исходя из письма, следовало, что без этого контракта радиохимическое производство ПО «Маяк» просто остановится.

Далее Правительство РФ поручает ответственным и заинтересованным ведомствам разработать проект распоряжения по ввозу ОЯТ из Венгрии, естественно, без последующего возврата радиоактивных отходов, образовавшихся после переработки. В работе над проектом участвуют три органа исполнительной власти: Министерство по атомной энергии Российской Федерации (Минатом России), Государственный Комитет по охране окружающей среды Российской Федерации (Госкомэкология России) и Федеральный надзор за ядерной и радиационной безопасностью Российской Федерации (Госатомнадзор России). Руководители указанных ведомств подписывают документ, состоящий из одной страницы под названием: «Решение по организации приема ограниченного количества отработавшего ядерного топлива атомной электростанции «Пакш», сооруженной при технической помощи СССР в Венгерской Республике». В этом документе указывается, что руководители вышеназванных трех ведомств, «принимая во внимание согласие Главы Администрации Челябинской области, выражая добрую волю, идут навстречу обращению венгерского правительства», поэтому «в виде исключения» решают принять ОЯТ из Венгрии без последующего возврата радиоактивных отходов и продуктов переработки в Венгерскую Республику. Решение подписали: Министр Российской Федерации по атомной энергии В.Н. Михайлов, председатель государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды В.И. Данилов-Данильян, Председатель Федерального надзора за ядерной и радиационной безопасностью Ю.Г. Вишневский. Указанное решение затем было утверждено распоряжением Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1483-р, за подписью Е.М. Примакова. Причем, если само распоряжение, состоящее из трех строк, было опубликовано в официальном источнике (Собрание законодательства Российской Федерации), то основной документ – решение, подписанное руководителями трех ведомств и содержащее порядок и условия ввоза венгерского ОЯТ, в официальных источниках не публиковалось.

После правового оформления ввоза на территорию России венгерского ОЯТ из Челябинской области по маршруту ПО «Маяк» — АЭС «Пакш» отправился специальный железнодорожный состав, перевозящий ядерные материалы и радиоактивные вещества. В обратном направлении было завезено около 30 т. отработанного топлива, что составило 10 % от всего объема. Следующим рейсам спецпоезда помешала война Югославии. Ввоз венгерского ОЯТ был приостановлен.

Жалоба в Верховный Суд
Когда Балканский конфликт закончился и планировалось возобновить ввоз венгерского ОЯТ на ПО «Маяк», события стали развиваться совсем не по сценарию Минатома России. Уральским общественным объединениям «Правосознание» и «Движение за ядерную безопасность» летом 2001 года удалось получить копию решения, подписанного руководителями трех федеральных ведомств. Поскольку указанное решение содержало ряд положений, нарушающих действующее на тот период времени законодательство, представители общественных объединений: автор этих строк и Наталия Миронова (Движение за ядерную безопасность) обжаловали в суд Распоряжение Правительства от 15 октября 1998 г., утвердившее решение ввоза на территорию России ОЯТ с АЭС «Пакш». Согласно действующему на тот период ГПК РСФСР, дела об оспаривании актов правительства ненормативного характера по первой инстанции рассматривал Верховный Суд Российской Федерации, поэтому соответствующая жалоба была подана в этот судебный орган.

Обжалуемое распоряжение, по сути, нарушало несколько гарантируемых Конституцией и законами Российской Федерации прав граждан. А именно: право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о состоянии окружающей среды, закрепленное в норме статьи 42 Конституции РФ; право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий, закрепленное в норме статьи 11 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека, закрепленное в норме статьи 8 Федерального Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; право на радиационную безопасность, закрепленное в норме статьи 22 Федерального Закона «О радиационной безопасности населения». Состоялось несколько судебных заседаний, в ходе которых выяснилось, что ни распоряжение правительства, ни решение трех руководителей федеральных ведомств не проходили обязательную в таких случаях государственную экологическую экспертизу. Стало также известно, что большая часть ОЯТ находится еще в Венгрии, следовательно, от решения суда зависело, будет ли ввезено оставшееся количество ОЯТ в рамках Распоряжения Правительства РФ от 15 октября 1998 года.

Позиция сторон по данному судебному делу состояла в следующем. Заявители настаивали на фактах нарушения прав граждан и противоречии распоряжения действующему законодательству. Норма, закрепленная в п. 3 ст. 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», устанавливала категоричный запрет на ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправку в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов. Кроме того, распоряжение противоречило также Постановлению Правительства РФ от 29 июля 1995 г. № 773, утвердившего порядок приема для последующей переработки на российских предприятиях отработавшего ядерного топлива зарубежных атомных электростанций и возврата образующихся при его переработке радиоактивных отходов и материалов. В этом Постановлении содержались положения об обязательном возврате стране-поставщику радиоактивных отходов, образовавшихся от переработки. Нарушены были также нормы закона «Об экологической экспертизе», устанавливающие правила обязательного проведения государственной экологической экспертизы, так как ОЯТ является источником негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.

А представители Правительства РФ утверждали, что ввоз ОЯТ из Венгерской Республики не регулируется отечественным законодательством, поскольку обязательства об оставлении радиоактивных отходов на территории России, образовавшихся от переработки ОЯТ, содержатся в международном договоре. А именно в Протоколе к Соглашению между СССР и Венгерской Народной Республикой о сотрудничестве в сооружении атомной электростанции в Венгерской Народной Республике от 1994 года. Следовательно, по мнению представителей Правительства, нужно применять положение Конституции РФ, закрепляющее приоритет норм международного права над национальным законодательством. Юристы правительства также настаивали на необязательности прохождения экологической экспертизы проекта распоряжения правительства и пытались приобщить к делу необходимое заключение Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Нужно отдать должное юристам, выступающим на стороне правительства, — они честно отработали свои гонорары. Порой доходило до абсурда. Когда всем стало ясно, что решение о ввозе венгерского ОЯТ, подписанное руководителями трех ведомств, принято с явными нарушениями закона, один из представителей правительства, как говорится, пошел «ва-банк». Он заявил, что Министр Российской Федерации по атомной энергии В.Н. Михайлов, Председатель государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды В.И. Данилов-Данильян и председатель Федерального надзора за ядерной и радиационной безопасностью Ю.Г. Вишневский не очень-то разбираются в праве и из-за своей правовой неграмотности в документ внесли лишнюю формулировку, которой, конечно же, быть не должно. Речь идет о фразе, содержащейся в преамбуле обжалуемого документа: «учитывая, что в межправительственном Соглашении о сотрудничестве в сооружении АЭС «Пакш» от 28 декабря 1966 г. и Протоколе к нему от 1 апреля 1994 г. не содержится четких обязательств по окончательному приему ОЯТ в Российскую Федерацию без последующего возврата отходов и продуктов переработки». Эта фраза практически разрушала всю линию защиты представителей Правительства, настаивавших на содержании в перечисленных международных соглашениях обязательства России, как правопреемника СССР, оставлять радиоактивные отходы, образовавшиеся от переработки венгерского ОЯТ, на территории нашей страны. Выходило, что правовой акт подписывали люди, руководившие министерствами и ведомствами и не имеющие элементарных юридических знаний.

На судью Верховного Суда произвело заметное впечатление письмо Посольства Объединенных Арабских Эмиратов в России. Его мы раздобыли с помощью Гринпис России, а я ходатайствовал о приобщении к делу. В этом письме разъясняются положения норм закона этой страны в области обращения с радиоактивными материалами. В частности, поясняется, что, в соответствии с законом «О защите окружающей среды», за импорт или ввоз ядерных отходов предусмотрена смертная казнь. В письме обосновывалась и необходимость принятия такого закона: «…если не принять подобный закон с таким суровым наказанием, это создаст большую опасность не только сегодняшним, но и последующим поколениям». Судья принял решение приобщить его к материалам дела.

26 февраля 2002 года Верховный Суд РФ вынес решение, признавшее Распоряжение Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1483-р недействительным и не подлежащим применению. Таким образом, был предотвращен ввоз 370 тонн ОЯТ из Венгрии на территорию Челябинской области.

На указанное решение Правительством РФ была подана кассационная жалоба, которая была рассмотрена Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации 21 мая 2002 года. В кассационной жалобе содержались те же доводы, что и в отзыве на жалобу во время рассмотрения дела в суде первой инстанции. Дополнительно было указано на процессуальные нарушения, которые, по мнению представителей Правительства РФ, имели место в ходе предыдущего судебного разбирательства. Однако судьи кассационной коллегии не согласились с мнением представителей Правительства РФ. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2002 г. осталось без изменений, а кассационная жалоба без удовлетворения. И с этого момента решение вступило в законную силу.

Хотелось бы отметить принципиальность Верховного Суда Российской Федерации. К большому сожалению, сегодня в России заказные и покупные судебные дела для юристов-практиков не редкость, но хочется верить, что не все суды подвержены этой болезни. Одним из доказательств является решение и определение кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные по поводу венгерского ОЯТ. Заслуживает уважения профессионализм и гражданская позиция судьи Романенкова Н.С., рассматривающего дело в первой инстанции, и судей Федина А.И., Пирожкова В.Н., Анохина В.Д., утвердивших решение в кассационной инстанции.

Немаловажна в данном судебном деле была поддержка Генеральной Прокуратуры РФ, представители которой согласились с доводами представителей общественных объединений и выступили в защиту их прав. Генеральную прокуратуру в этом процессе представляли два прокурора: Федотова Ф.В. и Масалова Л.Ф.

Казалось бы, дело закончено, общественным объединениям можно праздновать победу. Не совсем так. Осталось два момента, необходимые для завершения применения юридического механизма защиты прав граждан. Первое: нужно было восстановить нарушенные права. Второе: привлечь лиц, виновных в нарушении конституционных прав, к ответственности.

Что касается первого, то напомним, что большая часть венгерского ОЯТ осталась на родине происхождения этих опаснейших отходов. Поэтому Решение Верховного Суда стало барьером для ввоза сотен тонн ОЯТ по основаниям, регулируемым законодательством того периода в области использования атомной энергии. В Россию было завезено около 30 тонн ОЯТ, которое, по заявлению главного инженера ПО «Маяк», участвовавшего в судебном процессе, уже было успешно переработано и радиоактивные отходы слиты в печально известные озеро Карачай и Теченский каскад водоемов. По заявлению этого же инженера, отправить радиоактивные отходы на родину происхождения ОЯТ нет никакой возможности, так как невозможно извлечь их из всей массы отходов, накопленных на ПО «Маяк». Не существует также необходимой инфраструктуры: нет контейнеров для радиоактивных отходов, нет специальных транспортных средств для перевозки отходов, и такой практикой ПО «Маяк» за всю свою деятельность никогда не занималось.

По поводу привлечения лиц к установленной законом ответственности общественные объединения — участники судебного процесса предприняли определенные усилия. Было инициировано обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, в котором указывалось на нарушения должностными лицами законодательства РФ, установленные Верховным Судом. Так, ст. 247 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде. На территории Челябинской области остались тысячи кубических метров жидких радиоактивных отходов, образовавшихся от переработки венгерского ОЯТ. Только благодаря решению суда этих отходов не стало гораздо больше. Радиоактивные отходы опасны для здоровья человека и окружающей среды на протяжении многих тысяч лет и, несомненно, загрязняют окружающую среду и причиняют ей непоправимый вред. Даже отступление от правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами влекут административную ответственность. Основания и санкции указанной ответственности закреплены в федеральном законе от 12 мая 2000 г. № 68-ФЗ «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии» (утратил силу с 1 июля 2002 г.), в ст.ст. 8.31, 9.6. КоАП РФ. Однако, Генеральная прокуратура России не нашла никакого состава правонарушения в действиях губернатора Челябинской области, премьер-министра, руководителей Минатома, Госкомэкологии, Госатомнадзора России, о чем и сообщила в своем ответе.

Рассматривая дело по ввозу венгерского ОЯТ как типичный пример внешнеэкономической деятельности Минатома России по ввозу на территорию нашей страны зарубежного ОЯТ, можно сделать определенные выводы.

Для стран, использующих атомную энергетику и желающих решить проблему своих радиоактивных отходов, Россия очень привлекательна, так как это единственная страна в мире, позволяющая захоранивать зарубежные радиоактивные отходы на своей территории.

Минатом России, осуществляя внешнеэкономическую деятельность, связанную с обращением ОЯТ, в период с 1991 г. до 2003 г., как правило, всегда нарушал законодательство Российской Федерации.

Государство в нашей стране не может гарантировать своим гражданам, а также будущим поколениям право на благоприятную окружающую среду и радиационную безопасность.

На сегодняшний день остро стоит проблема правоприменения. Правовой институт ответственности направлен исключительно на пресечение и предупреждение правонарушений. В этом его правовое значение и социальная ценность. Можно принимать десятки тысяч великолепных законов, но если они не будут исполняться, то право перестает быть регулятором общественных отношений. Когда высшие чины государства нарушают закон, права граждан и не несут при этом никакой ответственности, как поступать рядовым гражданам?

И последнее: в некоторых государствах существует еще один вид ответственности, до этого момента не упоминающийся в этой статье и не урегулированный нормами права. Речь идет о моральной ответственности руководителей перед своими гражданами. В таких странах после подобного судебного прецедента лица, причастные к такому делу, добровольно ушли бы в отставку. Россия — уникальная страна, у наших руководителей особая культура управления, кардинально отличающаяся от культуры управления, существующей в Германии, Норвегии, Франции, США и даже Объединенных Арабских Эмиратах.

Автор статьи Андрей Талевлин возглавляет Челябинскую общественную организацию
«Правосознание»

Андрей Талевлин