Спросите любого экологического активиста в любом уголке России, – какая проблема его беспокоит больше всего. И большинство ответит – проблема доступа к экологической информации.

Известно, что профессиональная деятельность экологов, как самостоятельная, так и в рамках общественных объединений, действующих в этой сфере, сопряжена с оборотом огромного количества информации. Лицам, являющимся пользователями информации, очень важно знать свои права в этой области, и, разумеется, не забывать про обязанности, которые на них возложены. В этой сфере немало проблем, зачастую связанных с пробелами в нашем законодательстве.

Причин тому много, одна из них кроется в том, что Россия недостаточно оперативно создает законы и подзаконные акты, которые должны регулировать правоотношения.

Ранее четкой структуры законодательства в России не было, взамен фундаментальных законов принимались и действовали мало кому известные нормативные акты (в том числе и секретные), которые и определяли судьбу конкретного правоотношения, а подчас и конкретного человека.

В конце 1993 года была принята Конституция — центральный государственный нормативный акт, на основе которого должны издаваться законы, раскрывающие особенности правоотношений. Не будем углубляться в подробности иерархии законодательства и говорить о необходимости принятия подзаконных актов, ибо все должны понимать, что права и обязанности гражданина могут формулироваться только в законах. Все остальные подзаконные акты, лишь конкретизируют процесс реализации этих прав и обязанностей и не могут противоречить законам.

Основные нормативные акты

Для представления всей правовой картины надо показать, какие основные нормативные акты, регулирующие право на доступ к экологической информации действуют в настоящее время, а какие отсутствуют. Последние должны быть изданы, но этот процесс требует особого внимания, поскольку создаются правила, по которым жить будем скорее мы, чем те, кто их издает.

Итак, в соответствии со статьей 42 Конституции РФ, — «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии…»

Статья 24 (часть 2) Конституции РФ — «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

На практике возникает разумный вопрос, – а какие конкретные документы и материалы непосредственно затрагивают права и свободы человека (если говорить применительно к области экологии, то это право на благоприятную окружающую среду). Какие законы предусматривают особый порядок ознакомления? Здесь тоже немало вопросов.

Статья 29 (часть 4) Конституции РФ — «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».

Государство приняло на себя обязанность создать условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов — тех самых, которые являются основным «хлебом» для экологов.

В соответствии со статьей 10 Закона «Об информации, информатизации и защите информации», государственные информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа (это информация, отнесенная к государственной тайне и конфиденциальная информация).

В любом случае запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом. Что включает в себя информация о чрезвычайных ситуациях? Каково содержание нового понятия экологическая информация?

«О государственной тайне»

Закон «О государственной тайне» из всего объема информации выделяет ту его часть, где права пользователей информации существенно ограничены в интересах государства.

Статья 5 Закона «О государственной тайне» определяет категории сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне. Часть 4 ст. 29 этого же закона определяет, что Президент РФ утверждает «перечень сведений, отнесенных к государственной тайне». Такой перечень был утвержден указом Президента РФ N1203 в 1995 году. На основании Закона «О государственной тайне» мы полагаем, что президентский перечень является исчерпывающим, и ведомственные приказы, которые издают министерства, не соответствуют закону и не должны иметь силы.

Добавим, что в соответствии со статьей 7 Закона «О государственной тайне», среди всего прочего не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, а также сведения о состоянии экологии. Здесь под вывеской названий конкретных категорий сведений, не подлежащих засекречиванию — пустота.

Остается только гадать, каково же действительное содержание каждой из этих категорий. Что включают в себя сведения о состоянии экологии, сведения о чрезвычайных происшествиях и т.д.? Где рамки того или иного информационного поля?

Как видно, Закон «О государственной тайне» не раскрывает содержание понятия той информации, которая необходима для профессиональной деятельности экологов.

Следует особо отметить, что статья 10 (пункт 4) Закона «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством.

Однако под законодательством понимается не только Конституция и законы, а и множество подзаконных актов, в том числе и ведомственные инструкции. Это положение закона создает почву для сокрытия от общественности под видом конфиденциальной той информации, в нераспространении которой заинтересованы самые разные государственные органы.

Думается, что правильнее было вынести решение этого вопроса на уровень закона. Иначе получается нонсенс: перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом, а отнесение информации к категории конфиденциальной может быть определено приказом руководителя ведомства.

Другие нормы Конституции РФ — статья 46 (части 1 и 2) — «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

Отказ в информации

Отказ в доступе к информации может быть обжалован в судебном порядке. Однако наши суды, и это известно всем, крайне неохотно идут на собственное судебное толкование той или иной нормы, не вполне удачным образом раскрытой в правовом акте. Обычно суд, перестраховываясь, предпочитает разъяснения со стороны законодателя.

Не любят суды и восполнять пробелы в законодательстве, защищая права человека за счет «ущемления» интересов государства, в худшем понимании термина «государство». Поэтому детальное нормативное оформление прав граждан позволит улучшить и обстановку, сложившуюся в сфере судебной защиты.

Статья 55 (часть 3) Конституции РФ — «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Причем следует особо отметить, что среди вышеназванных прав есть и те, которые не подлежат ограничению даже в условиях чрезвычайного положения. Так, в соответствии со статьей 56 (часть 3) Конституции РФ не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 24 и 46.

Названные нормы Конституции очень важны, ибо законы иногда несправедливо ограничивают те или иные права и свободы граждан. Между тем, любой закон, ограничивающий права и свободы граждан должен преследовать четко обозначенные цели — защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иначе каждый вправе оспорить этот закон посредством процедуры конституционного судопроизводства.

Что значит «информация о состоянии окружающей природной среды»?

В 1998 году был принят Федеральный Закон РФ «О гидрометеорологической службе». В соответствии с преамбулой к этому закону он, кроме прочего, направлен на обеспечение потребностей физических и юридических лиц в информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.

Это единственный нормативный акт, в котором предпринята попытка раскрыть содержание термина «информация о состоянии окружающей природной среды». Так, в соответствии со статьей 1 Закона, информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении — сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения (МОПС) (МОПС — долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей природной среды, ее загрязнения).

Как видно, такого определения недостаточно для полного раскрытия содержания термина.

Среди новелл этого закона можно выделить статью 14 (пункт 1), согласно которой информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция являются открытыми и общедоступными, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к категории ограниченного доступа.

Впервые в законодательстве появляется скупая ссылка на возможность выделения из всего массива экологической информации ее части, имеющей статус информации ограниченного доступа. Данная норма входит в противоречие с процитированными выше нормами Закона «Об информации, информатизации и защите информации».

Статья 16 Закона «О гидрометеорологической службе» устанавливает обязанность юридических и физических лиц, осуществляющих сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении предоставлять данную информацию в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды).

Порядок предоставления информации прописан в Постановлении Правительства РФ от 14.02.2000 г. № 128. Собранная информация аккумулируется в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Из этого фонда информация на определенных условиях (ст. 17 Закона) может быть предоставлена заинтересованным лицам.

Таким образом, если раньше экологам в поисках информации приходилось обращаться в множество разных государственных органов, то теперь в России существует единый орган, на который возложена обязанность по собиранию, комплектованию, учету, хранению и использованию всей экологической информации. Однако много вопросов в нашем законодательстве остается без ответа.

Перечислим их еще раз:

Что понимается под термином «информация о состоянии окружающей среды«, используемом в статье 42 Конституции РФ или идентичными ему терминами «сведения о состоянии экологии« (закон «О государственной тайне») и «экологическая информация« (закон «Об информации, информатизации и защите информации»)?

Что такое «информация о чрезвычайных ситуациях и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом» (закон «Об информации, информатизации и защите информации») или «сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях» (закон «О государственной тайне»)?

Для ответа на эти вопросы необходимо знать, какими качественными и количественными параметрами характеризуется состояние окружающей природной среды, чрезвычайное происшествие и т.д.

Модельный закон СНГ

Существует малоизвестный документ, который принимался на десятом заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ в декабре 1997 года. Это — Модельный закон «О доступе к экологической информации«.

Этот документ имеет рекомендательный характер, а юридическую силу получит после того, как он официально пройдет все стадии законотворческой деятельности России (принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом).

В этом документе есть много полезного, хотя и немало недостатков. Среди преимуществ модельного закона следует отметить то, что в этом документе впервые в СНГ предпринята попытка — дать нормативное определение термину «экологическая информация».

Так, согласно части 1 статьи 3 модельного закона: «экологическая информация — любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а кроме того — о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды. Экологическая информация может быть выражена в любых объективированных формах».

Под объектами (источниками) экологической информации модельный закон предлагает понимать: центральные и местные органы государственной власти и управления центральные отраслевые органы государственной власти и управления, научно-исследовательские и другие специализированные организации, в компетенцию которых входит охрана окружающей среды и контроль за ее состоянием, охрана здоровья населения, защита лесов, вод, атмосферы, почвы, животного и растительного мира, использование природных и вторичных ресурсов, установление правил и стандартов в этих областях, деятельность, потенциально опасная и влияющая на окружающую среду, а также принятие решений, реализация которых может повлиять на состояние окружающей среды (кроме органов законодательной и судебной власти) .

Если говорить о недостатках, то действие модельного закона в том виде, в каком он был принят, будет направлено на защиту прав государства от «назойливых» экологов. По существу, этот закон мог справедливо носить название «О недоступности экологической информации».

Статья 9 модельного закона перечисляет целый ряд оснований, по которым государство может отказать в предоставлении экологической информации. Например, среди таких оснований можно встретить и следующее: «государство вправе отказать в предоставлении экологической информации, когда запрос на получение экологической информации сформулирован в слишком общем виде либо в откровенно обструкционной или провокационной форме».

Данные ограничения нельзя признать соответствующими положениям Конституции РФ.

Орхусская конвенция

Что же касается норм международного права, здесь также необходимо выделить Конвенцию «О доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (в рамках ООН, совершена в Орхусе (Arhus), Дания, 25 июня 1998 года).

Россия эту Конвенцию не подписала. Здесь также подробно определен термин «экологическая информация».

Так, в соответствии со статьей 2 (пункт 3) Конвенции, «экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:

a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;

б) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте a) выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;

c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте б) выше«

Однако и этот документ не является идеальным, ибо в нем также как и в модельном законе содержатся нормы, ограничивающие доступ к экологической информации.

Предыдущая версия этого обзора была опубликована во втором номере журнала «Экология и право», издаваемом Экологическим правозащитным центром «Беллона» в Санкт-Петербурге.