21 января 2003 года в Москве состоялся семинар по обсуждению новой редакции Экологической политики Европейского Банка Реконструкции и Развития (ЕБРР), в котором приняли участие более 40 представителей различных общественных организаций стран СНГ и представители ЕБРР. Для России это важно, так как только в прошлом году ЕББР вложил в российские проекты несколько десятков млн. евро и планирует существенно увеличить инвестиции в будущем.

Начало этому процессу было положено на бизнес-форуме ЕБРР в мае 2002 года (Бухарест), где автору этой статьи при содействии ISAR и PERК была предоставлена возможность высказать свои предложения по приведению экологических процедур банка в соответствие с нормами международного права и требованиями национального законодательства в части охраны окружающей среды и участия общественности в указанных процедурах (утвержденных банком в 1996 году). Основным и самым убедительным доводом при этом послужила необходимость предупреждения «бросовых затрат» при остановке или прекращении проекта в результате несоблюдения банком или его клиентами требований указанных правовых норм. Убедительными аргументами послужили также проблемные проекты в России: «Сахалин-1» и «Сахалин-2», освоение Ковыткинского газового месторождения на Байкале, бурение на нефть в районе Куршкской косы на Балтике и другие, при реализации которых местное население, общественные организации и природоохранные органы заявляют протесты против несоблюдения природоохранного законодательства.

В частности, на рассмотрение ЕБРР было предложено следующее:

1.Ввести в экологические процедуры банка нормы Директивы Совета Европейского Сообщества от 7 июня 1990 года «О свободе доступа к информации по окружающей среде» и «Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхус, Дания, 25 июня 1998 г.).

2.Ввести в экологический мандат банка:

— проведение потенциальным клиентом банка (спонсором) внешнего экологического аудита и получение им международного сертификата по экологическому менеджменту в соответствии со стандартами ISO-14000;

— формирование постоянно действующего Совета общественных экспертов, состав которого ежегодно утверждается на встречах НПО И ЕБРР;

— возможность создания временных экспертных групп НПО по содействию в разрешении конфликтных ситуаций при реализации проектов банка;

— проведение обязательного экологического аудита по всем проектам категории «А» и «В» и доступность информации о его результатах.

3. В приложение №1 Экологической политики банка ввести:

— включение в акт предварительной экологической проверки на стадии определения масштабов участия общественности пункт об определении степени заинтересованности общественности данным проектом (составление открытого списка НПО и местных сообществ и их официальное уведомление о рассмотрении проекта);

— реализацию презумпции потенциальной экологической опасности всех проектов установлением обязательности оценки воздействия на окружающую среду проектов всех категорий с учетом мнения общественности по присвоению проекту конкретной категории;

— порядок проведения общественных экологических слушаний, включая определение ключевых фигур (председатель, секретарь),процедуру подписи протокола слушаний, структуру и содержание протокола;

— обязательность проведения общественных слушаний с участием местных общественных экологических организаций и обязательность учета общественного мнения во всех стадиях от оценки инвестиций до послепроектного анализа.

Кроме того руководству банка было предложено рассмотреть решение такой проблемы, как самостоятельная многостадийность проектов по добыче полезных ископаемых. В частности, при добыче углеводородов при наличии единой лицензии на право разведки и добычи нефти и газа разрабатываются и экспертируются отдельные проекты: по разведке месторождений, по эксплуатационному бурению, по обустройству и эксплуатации, по ликвидации или консервации месторождения. Указанное не позволяет комплексно и ответственно, с учетом природоохранных требований и минимизации экологического ущерба, добывать нефть и газ. При реализации таких проектов пострадавшей стороной являются зачастую коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока России, чье традиционное природопользование такие проекты приводят в упадок и деградация окружающей среды в местах компактного проживания коренных народов приобретает катастрофические размеры.

Обращено внимание также на более тщательную оценку банком экономических и социальных аспектов вариантов реализации предлагаемых проектов, оценку стоимости природных ресурсов и расчетов ожидаемого экологического ущерба, компенсационных платежей местному коренному населению.

И особо больной вопрос — контроль банка за соблюдением клиентом экологических условий и процедур при непосредственной реализации проекта. До сих пор не ясны процедуры и последствия приостановки или прекращения проекта в случаях грубого и систематического нарушения природоохранного законодательства или несоблюдения рассматриваемых процедур.

Эти предложения, как нам представляется, вытекают из Соглашения об учреждении ЕБРР, предусматривающего, что он должен «способствовать во всей своей деятельности экологически здоровому и устойчивому развитию».

Итак, после разработки новой редакции экологических процедур ЕБРР решил провести ряд семинаров-консультаций с общественными экспертами.

Обсуждения на московском семинаре показали, что обновленная версия Экологической политики банка не включила ряд предложений общественных организаций. Так, Сеть по надзору за банками в Центральной и Восточной Европе (CEE Bankwatch Network) отметила, в частности, необходимость доработки политики в отношении охраны окружающей среды ЕБРР следующих вопросов:

— стратегические направления политики должны предусматривать постепенное прекращение финансирования экологически вредной деятельности (к примеру, использование цианидных технологий при добыче золота, что широко применяется в России);

— полный экологический анализ проектов категории «В» тоже должен быть открытым;

— возможность для любой заинтересованной стороны получить ОВОС для ознакомления;

— увеличение срока общественных обсуждений минимум до 120 дней;

— открытие для общественности информации по мониторингу проектов по всем операциям банка;

— открытость для общественности экологического «черного списка» финансовых посредников, информации по экологическому аудиту и экологическим рискам и т.д.

Часть этих вопросов обсуждалась участниками семинара в Москве и будет принята к рассмотрению Советом директоров банка в форме нового документа — Экологической политики ЕБРР, а сами экологические процедуры уже не будут требовать утверждения на этом Совете.

Заслуживает положительной оценки инициатива самого банка по разработке и будущему утверждению независимого механизма подачи жалоб от местного населения или общественных организаций. Эта процедура предусматривает деятельность отдела контроля за этикой поведения сотрудников по привлечению экспертов для оценки обоснованности жалоб и подготовки адекватных решений для президента и Совета директоров банка.

Среди многих десятков предложений в адрес банка по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности хотелось бы остановиться на наиболее важных, по моему мнению.

В разработанном банком проекте документа большей частью отражены положения Орхусской конвенции, но весьма неопределенно отмечены принципы и механизмы Конвенции ESPOO «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», нет обозначения реализации Киотского протокола, не упоминается Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1991 г.) и ряд других международных правовых норм.

Беспокоит также низкая эффективность такой структуры банка, как Экологический консультативный совет ЕБРР, куда, кстати, входит от России известный специалист по ОВОС Н.Н. Гришин. К сожалению, общественности не представлено положение, регламентирующее деятельность этого Совета, его статус и возможности, но очевидно, что это пока практически бездействующая структура и банк не уделяет внимания организации работы этой потенциально эффективной структуры.

Поэтому в выступлениях участников семинара звучали предложения расширить состав Совета за счет квалифицированных общественных специалистов и предоставить им право рассмотрения конфликтных ситуаций, связанных с несоблюдением клиентами банка природоохранных норм и процедур банка.

Особую озабоченность общественных экспертов вызывает недостаточная прозрачность банка в отношении доступа к экологически значимой информации. По их мнению, информация, доступ к которой сейчас открыт, не позволяет общественности полноценно осуществлять контроль за экологической безопасностью проектов.

В качестве примеров приводились опять же проект «Сахалин-2», терминал по перевалке метанола в Азове, «Тольяттиазот» и др.

Одним из серьезных недостатков проекта новой Экологической политики ЕБРР в части доступа к информации является отсутствие возможности для общественности получать информацию о проектах на ранних стадиях их рассмотрения банком, что неизбежно будет приводить к одностороннему определению категории проекта по воздействию на окружающую среду и выводу такого проекта из-под контроля общественности.

Самая главная проблема, особенно в условиях правого нигилизма в России, на наш взгляд, — практическое применение норм и правил. Дает ли обновление экологической политики банка гарантию того, что приоритет будут иметь экологически ориентированные проекты, что ущерб от проектов ЕБРР в России будет сведен к минимуму и возмещен, что без согласия населения не будут финансироваться экологически вредные проекты? Представляется, что банк, учитывая реалии, сделал шаг навстречу, и природоохранные органы и общественные организации России должны взять на вооружение правовые механизмы банка и эффективно противодействовать с их помощью непомерным аппетитам транснациональных компаний, стремящихся удешевить свои проекты за счет снижения уровня их экологической безопасности. Общественность России уже заставляет «промышленное лобби» следовать требованиям экологического законодательства. Так, в начале этого года «Росавтодор» отложил определение победителей тендера на право строить участок КАД на средства кредита Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) в С.-Петербурге и затребовал у фирм-участников тендера дополнительную документацию.

Очень похоже, что корректировка политики банка сказалась как раз на этом примере, и тайм-аут взят в связи с намерением банка в дальнейшем изменить практику кредитования российских проектов, то есть финансировать не отдельные участки строительства, а объекты целиком. Так или иначе, банк подвергнет окончательной экспертизе полученные сведения, и только потом Совет директоров ЕБРР примет решение о выделении Минтрансу РФ транспортного займа объемом $290 млн.(по сообщению ENWL).

Учитывая, что пример ЕБРР постепенно приводит к экологизации деятельности Всемирного банка и иных международных финансовых институтов, общественным организациям и государственным природоохранным органам России следует создать систему общественно-государственного контроля за процедурами кредитования крупных проектов, несущих потенциальную экологическую угрозу. В частности, вызывает большую тревогу идея тотальной разработки нефтегазовых месторождений на полярном шельфе России. Арктика, с ее уникальной и крайне хрупкой природой, с ее аборигенами, должна осваиваться промышленностью с очень большой осторожностью и большой долей вложений в природоохранные мероприятия и с предварительной разработкой и экспертизой технологий разведки и добычи нефти и газа в ледовых и климатических условиях Заполярья и Крайнего Севера. Пойдут ли на это зарубежные транснациональные компании, которым планируется отдать на откуп Российскую Арктику? Если мы в России не создадим законодательно действующую систему прозрачности принятия решений, учета мнения общественности, контроля за разработкой и реализацией по таким проектам, то мы потеряем генофонд северных народов и усугубим проблему природного возмущения разрушающей деятельностью человека. Одна из первых наших задач— введение экологических процедур в деятельность российских финансовых структур, для чего потребуется внесение дополнений в закон о банках и банковской деятельности и иное законодательство, регламентирующее инвестиционную деятельность.

Таким образом, осознавая важность скорейшего внесения в политику ЕБРР перечисленных выше изменений, участники Московского семинара, представители 21-й общественной организации СНГ, по инициативе ИСАР и Независимой экологической службы по Северному Кавказу подготовили и направили обращение к Совету директоров ЕБРР, который в марте 2003 года будет утверждать новый документ банка по экологической политике.

Предложенные общественностью изменения помогут еще более усовершенствовать практику ЕБРР в отношении экологической аттестации проектов и в значительной степени увеличить потенциал в части выполнения своей миссии и экологического мандата. Но надеяться надо больше на совершенствование нашего национального законодательства и добиваться его соблюдения.

Александр Веселов — генеральный директор Ассоциации юристов-экологов России, кандидат юридических наук